Curso Gestión Municipal y Metropolitana para el Financiamiento del Desarrollo Urbano Sostenible
2.4
Instrumentos de valor compartido
Empezar
Conceptos clave de la sesión
Plusvalía
Instrumentos de valor compartido
Función social y ambiental de la propiedad
Prosperidad compartida
Equidad territorial
Captura de valor de suelo
Curso Gestión Municipal y Metropolitana para el Financiamiento del Desarrollo Urbano Sostenible
¿Qué son los instrumentos de valor compartido?
Los instrumentos de valor compartido son parte de un conjunto de herramientas que permiten captar parte de la revalorización del suelo entre los que se incluyen: contribución de mejora, participación en plusvalías, venta de derechos de desarrollo y transferencia de potencialidad, entre otros. Aunque en México su uso es aún incipiente, algunas entidades como la Ciudad de México, Jalisco o Nuevo León han comenzado a explorar su potencial, sentando las bases para su escalamiento nacional.
Derivado de la función social del suelo y el aumento del valor del suelo, los municipios pueden contar con diversos instrumentos de valor compartido, los cuales, son una alternativa para el financiamiento directo del desarrollo urbano. Estos instrumentos buscan alinear la gestión del suelo con los objetivos de justicia social y financiamiento estratégico promovidos por el PND y la PNS.
Instrumentos de valor compartido
¿Cuál es la justificación de estos instrumentos?
Como vimos en el módulo 1, la conceptualización de valor compartido surge de estos dos documentos:
Su razonamiento es el siguiente: si el valor del suelo aumenta por decisiones normativas o inversiones públicas, es legítimo que parte de ese valor regrese al municipio para financiar servicios públicos, infraestructura, vivienda, transporte o equipamiento urbano, en lugar de que quede en manos de un privado. En otras palabras, se trata de corregir la distribución desigual de los beneficios del desarrollo, y de garantizar que la prosperidad generada por la inversión pública sea compartida con toda la población.
Instrumentos de valor compartido
¿Qué elementos son necesarios para implementar estos instrumentos?
Capacidades técnicas en la administración pública
Información catastral actualizada
Marcos normativos claros
Sistemas de evaluación territorial
Articular diferentes actores
Participación ciudadana
Con la entrada en vigor de la LGAHOTDU en el 2016, se implementaron nuevos mecanismos para el ordenamiento territorial entre los que destacan los instrumentos de planeación, gestión del suelo, fomento, financiamiento y normativos. Sin embargo, uno de los grandes retos es la armonización de las leyes y códigos afines para definir su aplicación territorial y procedimental.
Marco normativo
Las leyes federales que intervienen son, la Ley de Coordinación Fiscal; El Art. 115 Constitucional y la Ley General de Desarrollo Urbano, que delegan en los municipios la facultad de regular el uso de suelo y capturar valor, aunque no detallan procedimientos, dejan espacio para que cada entidad los regule.
Federal
Por otro lado, la escala estatal es la más determinante, puesto que las constituciones y leyes de desarrollo urbano de cada entidad definen si permiten o no instrumentos como participación en plusvalía, derechos de desarrollo transferibles, zonas de financiamiento tributario o impuesto predial progresivo. Si la ley estatal no contempla la figura, el municipio debe impulsar una iniciativa al congreso estatal o limitarse a usar los instrumentos que permite la legislación federal.
Estatal
Por último, a escala municipal, en los programas de desarrollo urbano se establecen los usos de suelo permitidos, por lo que se pueden establecer normas complementarias para la ejecución e implementación de los instrumentos de valorización.
Municipal
¿Todas las entidades reconocen los instrumentos de valor compartido?
Si bien algunas entidades federativas ya han empezado con su proceso de armonización y ya contemplan instrumentos como los Sistemas de Cooperación, Transferencia de Potencialidad, Venta de Derechos y Contribución por Mejoras, por mencionar algunos, actualmente no existe una armonización por lo que los instrumentos en algunos estados ni siquiera se enuncian, dificultando su aplicación y ejecución en los planes y programas de desarrollo urbano. Otra de las problemáticas identificadas es la homologación de nombres y definiciones. Por poner un ejemplo, en algunos casos la contribución por mejoras se conoce en Aguascalientes como Urbanización por Cooperación, mientras que en Coahuila se le conoce como Contribución por Obra Pública. Además, la definición y alcance del instrumento es variado, tomando como ejemplo nuevamente la Contribución por Mejoras, en algunos casos sólo se contempla para infraestructura de vialidades, mientras que otros además contempla obra hidráulica y sanitaria
A continuación, te dejamos el enlace a una listado de instrumentos que ya están previstos en cada estado, conforme a las leyes y códigos estatales en el desarrollo urbano.
Tipos de instrumentos de valor compartido
A continuación se presenta una clasificación que facilite a los municipios elegir las herramientas disponibles con base en su marco legal, capacidad técnica y objetivo del financiamiento.Aunque todos persiguen la misma finalidad, su diseño, mecanismos de gobernanza y vigilancia, así como la velocidad de implementación y capacidad de financiamiento nos permiten distinguir entre ellos, y poder elegir el que me mejor se adapte a las necesidades de la estrategia:
Impuestos y tarifas
Contribuciones especiales
Desarrollo y derechos
Convierte en un activo negociable el potencial edificatorio.
En estos, el cargo se conecta de forma casi directa con una mejora o intervención generada por la inversión pública o por una autorización urbana. Este mecanismo permite diversificar el financiamiento en obras de gran escala, con recursos provenientes de aquellos que están sujetos a la medida de remediación.
Éstos se apoyan en la lógica fiscal tradicional, como el impuesto predial progresivo o el aprovechamiento económico del espacio público.
Tipos de instrumentos de valor compartido
A partir de la identificación de las necesidades, se prevé la posibilidad de generar financiamiento de diferentes formas:
- De recuperación anticipada, con diferentes escalas, es decir, a través de cargos y contribuciones que se cobran antes o durante la obra y que pueden significar ingresos potenciales para el municipio.
- De flujo permanente, con base en la actualización del impuesto predial, pero que representan un ingreso medio para el Municipio.
- De potencial de desarrollo que permite a los inversionistas la construcción de mayor potencial a cambio del financiamiento de infraestructura, esta modalidad, permite a los municipios, controlar el desarrollo conforme a su capacidad de atención, sin perder la valorización del suelo.
Tipos de instrumentos de valor compartido
Dentro de los principales instrumentos disponibles para que los municipios recuperen parte del incremento en el valor de suelo generado por la inversión pública o por decisiones normativas podemos enlistar seis:
Aprovechamiento económico del espacio público
Transferencia de potencialidad
Impuesto a las plusvalías
Venta de derechos de desarrollo
Contribución por mejoras
Impuesto por suelo vacante
Contribución por mejoras
La contribución por mejoras es el instrumento más antiguo que tiene un municipio para recuperar parte del valor que genera con sus propias obras. Cuando pavimenta una calle, instala drenaje o construye un parque, la Ley de Coordinación Fiscal le permite repartir el costo entre los propietarios que se beneficiaron de acuerdo con el aumento de valor que registren sus predios. Al estar contemplada esta figura en las leyes federales, sus alcances son importantes, puesto que permiten recuperar altos porcentajes de los costos de obra. Sin embargo, aunque la Ley existe desde hace casi 50 años, muy pocos municipios la usan, puesto que estos han enfrentado problemas para actualizar sus catastros y para obtener evaluaciones oficiales antes y después de las obras, así como para explicar a la ciudadanía por qué debe pagar por una obra de este tipo.
Ejemplo Un caso de implementación que dejó muchos aprendizajes es el proyecto de Masaryk en la Ciudad de México, en el que después de décadas de no utilizar esta figura (desde 1985), se aprobó cobrar contribución de mejoras por la remodelación de 6.4 kilómetros de avenida en Polanco. La obra costó 567 millones de pesos y se planeó recuperar poco más de una cuarta parte de ese monto de 400 predios beneficiados. Sin embargo, la oposición vecinal aprovechó que el procedimiento se sustentaba en un marco jurídico obsoleto y que no incluyó la participación social desde las primeras etapas y llevó al Gobierno capitalino a desistir del cobro.
Reconocimiento de la contribución por mejoras en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en las Leyes de Ordenamiento Estatales
Si bien todas las leyes de hacienda estatales consideran la contribución de mejoras en la normativa, no necesariamente es considerado en la Ley de Ordenamiento.
Impuesto a plusvalías
Se podría decir que la participación en plusvalía es el instrumento de valor compartido más importante, puesto que, un acto administrativo se convierte en un ingreso público. Este actúa como una “comisión municipal” sobre el negocio inmobiliario. Este impuesto es aplicable como gravamen real sobre los predios que sean beneficiados por una obra realizada total o parcialmente. Cuando el municipio autoriza un cambio en el uso de suelo, por ejemplo, de casa unifamiliar a condominio o de bodega a centro comercial. O cuando autoriza una mayor densidad de construcción que la que se permite originalmente, el municipio exige al desarrollador que le entregue un porcentaje del incremento de valor que esa autorización genera. Los alcances deben quedar claros en la Ley de Hacienda.
Su alcance es alto en ciudades con mercado inmobiliario activo, puesto que puede captar entre el 10% y el 30% del incremento de valor que produce un cambio de uso o densidad. Sin embargo requiere la elaboración y actualización de planes y programas de desarrollo urbano para delimitar zonas, así como de catastros actualizados y sistemas de valuación, lo que limita el uso de esta figura en gran parte de los municipios del país.
Reconocimiento del impuesto a plusvalías en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Cada uno de los municipios de los estados de Baja California Sur y Colima, poseen una Ley de Hacienda propia por lo que poseen mayor facilidad para la actualización e implementación del impuesto a plusvalías. En cambio los municipios de los estados de Nuevo León, Aguascalientes, Tamaulipas y San Luis sólo requieren de normas complementarias que pueden ser inscritas en los planes o programas de desarrollo urbano, así como en los polígonos de actuación.
Impuesto a plusvalías
Desde su implementación en 2016, la participación en plusvalía se ha consolidado como una fuente importante de ingresos para la Ciudad de México. Con este impuesto se han financiado escuelas, parques y equipamientos en zonas que de otra forma no tendrían recursos suficientes. Fuera de la capital, Jalisco y Nuevo León han aprobado leyes similares, pero la mayoría de los municipios no cuentan con valuadores oficiales ni con reglamentos que fijen el porcentaje a cobrar, por lo que el desarrollador aprovecha estos vacíos para no cumplir con su responsabilidad. En Bogotá, Colombia, la participación en plusvalía recauda millones de dólares anualmente y permite destinar esos fondos a parques, escuelas y sistemas de transporte en las mismas zonas que generaron el incremento de valor. Este instrumento se ha convertido en una de las fuentes propias más importantes de la ciudad.
Transferencia de potencialidad
Este instrumento combina preservación patrimonial y ambiental con desarrollo inmobiliario ya que permite al municipio delimitar zonas en las que no se puede construir, ya sea por preservación biológica o patrimonial, pero que pueden vender a otro el derecho a hacerlo en otro lugar. Es decir, el propietario traslada sus metros cuadrados de construcción a una zona que el gobierno considera viable densificar (porque cuenta con la infraestructura para recibir el incremento del potencial) y recibir a cambio un pago que compensa la restricción.
El límite más importante de una medida de este tipo es que se necesita elaborar un plan de desarrollo urbano muy detallado y una asignación de derechos y responsabilidades claramente definidas. Definir áreas emisoras y receptoras con sus densidades máximas, así como un banco municipal de derechos que evite el sobre suministro o sobre carga. Sin esa planeación previa, los certificados carecen de valor y el municipio no puede cobrar la comisión pactada.
Reconocimiento de la transferencia de derechos en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Actualmente la transferencia de derechos está limitada por la Ley de Hacienda Municipal en las entidades federativas, lo que complica a los municipios su aplicación. Sin embargo, es importante señalar que este instrumento requiere para su implementación, un Programa de Planeación o un polígono de actuación que ordene, contabilice y de seguimiento a cada tranferencia, estableciendo desde el instrumento de planeación, el potencial máximo a recibir y edificar, conforme a la capacidad de infraestructura con que se cuenta.
Aprovechamiento económico del espacio público
El espacio público es de todas las personas, pero su uso comercial tiene un valor de mercado, es así que, cobrar por usar la banqueta para instalar terrazas, o puestos de comercio en vía pública, fijos, semifijos o móviles, es el instrumento más visible y cotidiano de valor compartido. El municipio puede licitarlo, tarifarlo y hacerlo rentable. Su principal alcance es que a través de este instrumento el municipio puede generar ingresos recurrentes. Dentro de sus principales bondades es que es inmediato y de bajo costo.El límite más importante que enfrenta este instrumento es que si no hay ordenamiento previo, tanto el comercio en vía pública como el establecido, pueden percibir la medida, ya sea como un impuesto injusto para los primeros, o como una desventaja comercial para los segundos, lo que puede propiciar conflictos urbanos en lugar de ingresos para la ciudad. Por este motivo es de suma importancia tener espacios inventariados y tarifados previamente en la Ley de Ingresos. Su alcance es inmediato y de bajo costo, pero requiere de una plataforma digital de trámites y control para evitar corrupción y conflictos con el comercio.
Puerto Vallarta, Jalisco digitalizó el permiso de uso de playa-banqueta y cobra una tarifa diaria por metro cuadrado. En España, por su parte, el ayuntamiento de Barcelona licitó espacios de terraza y fijó tarifas diferenciadas por horario. Los ingresos son destinados a limpieza y mantenimiento de mobiliario urbano.
Venta de derechos
La venta de derechos de desarrollo es un instrumento de valor compartido que permite a los desarrolladores inmobiliarios construir con mayor densidad en zonas urbanas consolidadas a cambio de una contraprestación económica o en especie al gobierno local. Esta herramienta busca capturar parte del valor generado por el incremento en la edificabilidad, redistribuyendo el incremento de valor del suelo hacia la provisión de infraestructura, equipamiento urbano o vivienda social.A pesar de su potencial, este instrumento enfrenta limitaciones jurídicas y técnicas. En México, no existe un marco legal federal que regule este instrumento, lo que ha generado controversias sobre su naturaleza jurídica (si es un derecho o una contribución especial) y ha obligado a los municipios a adaptarlo a través de sus planes parciales y leyes de ingresos. Sin embargo, el alcance de los bonos de densidad va más allá de la recaudación, puede convertirse en un mecanismo clave para financiar el desarrollo urbano inclusivo y ordenado.
Fuente: Ayuntamiento de Zapopan. (2023). PlPDU
Ejemplo En el municipio de Zapopan, Jalisco, el instrumento se implementó a través de la figura de la Recaudación por incremento del Coeficiente de Utilización de Suelo, permitiendo aumentar la densidad en áreas con potencial de desarrollo, y se estimó que esto traería una recaudación importante para el municipio.
Reconocimiento de la venta de derechos en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Los estados no contemplan en sus Leyes Hacendarias su aplicación ya que son instrumentos previstos en los insrumentos de ordenamiento y planeación territorial. Cuando existe una Ley de Hacienda propia es probable que puedan integrarse dentro de esta, pero dependeran para su aplicación de dichos instumentos, como en el caso de Baja California Sur y Colima.
Impuesto por suelo vacante
Dicho impuesto se justifica como una forma de asignar los costos derivados del desaprovechamiento de la inversión pública en infraestructura, equipamiento y sus respectivos mantenimientos, al tiempo que se obliga a los privados a desarrollar su predio con el fin de evitar la especulación. Las leyes de hacienda y de ingresos de los municipios, establecerán factores y fórmulas de cobro según el tamaño del predio aplicables para el cobro del gravamen al desaprovechamiento del suelo urbano. El impuesto deberá de contemplar al menos lo siguiente:
- Se clasifican como baldíos urbanos aquellos predios que se encuentran en la zona urbana de la ciudad y con una superficie de construcción menor al 25% del predio.
- La tasa del gravamen al desaprovechamiento urbano se fijará en las normativas municipales de ingresos.
- El gravamen al desaprovechamiento urbano se aplicará anualmente.
Ejemplo En Mexicali, la Ley de Ingresos Municipal para el ejercicio fiscal 2025 contempla el impuesto al suelo vacante como una extensión del predial. Es decir, existe una tarifa superior y diferenciada a los predios baldíos. Mientras que los predios asignados con habitacional pagan una tasa de 0.3%, los predios baldíos pagan 0.9%. Es decir tres veces más por mantener el suelo ocioso o sin desarrollar.
Reconocimiento del impuesto al suelo vacante en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Si bien este instrumento se señala como un impuesto, no siempre está contemplado dentro de la Ley de Ingresos Municipales, Sin embargo, puede aplicarse como una tasa diferenciada al impuesto predial, bajo sus correspondientes justificaciones legales y normativas. Se clasifican como baldíos urbanos aquellos predios que se encuntren en una zona urbana consolidada o en proceso de consolidación y con una superficie de construción menor a, por ejemplo, el 25% del predio. Este porcentaje pude estar sujeto a las condiciones de densificación e infraestructura del contexto urbano.
Acceso a mapas y bases de datos
Puedes consultar todos los mapas de esta presentación en el SITU de la Sedatu. Ahí también podrás encontrar otro tipo de datos georreferenciados útiles para la planeación y la toma de decisiones. En la zona de descargas, puedes encontrarlos al seleccionar el filtro mapa de valor agregado. También puedes consultarlos en la versión de mapa interactivo.
Ingresos propios y gestión del suelo
El predial, al gravar la propiedad y la edificación, incentiva un uso más eficiente del suelo, evita la especulación y contribuye a la ocupación ordenada de las ciudades. De esta manera, se convierte en una herramienta fiscal que traduce las políticas de planeación en mecanismos concretos, con impactos tanto en la gestión financiera como en la gestión territorial. Además, al fortalecer la autonomía presupuestaria de los municipios, el predial y otros ingresos derivados de la gestión del suelo facilitan la provisión de servicios básicos, la inversión en infraestructura y la conservación de áreas de valor ambiental, histórico o paisajístico. Su aprovechamiento adecuado ayuda a equilibrar las cargas y beneficios del desarrollo urbano, generando condiciones para la vivienda adecuada, la movilidad sustentable y la protección del patrimonio natural y cultural (INSUS, 2023).
Los ingresos propios municipales, y en particular el impuesto predial, pueden entenderse también como instrumentos de gestión del suelo, o instrumentos base suelo. Al estar vinculados con el valor catastral de los predios y las dinámicas inmobiliarias, estos recursos no solo financian el funcionamiento municipal, sino que permiten orientar la planeación territorial hacia un desarrollo urbano más equitativo y sostenible.
En síntesis, cuando se vinculan a la planeación urbana, los instrumentos fiscales como el predial dejan de ser únicamente una fuente de ingresos y se convierten en palancas estratégicas para ordenar el territorio y garantizar un desarrollo urbano más justo y sostenible.
Vinculación entre los instrumentos de planeación y financiamiento
Para que los instrumentos de financiamiento puedan ser operados de manera correcta, es necesario recordar que deben ser complementados con otros instrumentos de planeación como Programas de Desarrollo Urbano, Polígonos de Actuación, entre otros. Esto debido a que se requieren establecer normas complementarias, coeficientes de utilización de suelo base, así como zonas emisoras y receptoras en la zonificación secundaria, tal como lo vimos en el módulo 1. También vale la pena señalar que los instrumentos deben buscar atender las problemáticas identificadas por los actores locales en los diagnósticos realizados en los Planes y Programas por lo que la combinación del catálogo de instrumentos abre la posibilidad a diferentes soluciones ligadas a obras de infraestructura, la especulación urbana, acceso a la vivienda, creación de áreas verdes y acciones de mitigación para el cambio climático.
Actores clave
Sociedad civil y comunidades
Gobierno estatal
Propietarios y desarrolladores
Municipio
Es la autoridad que decide, regula y cobra. Elige el instrumento, fija tarifas y porcentajes, actualiza el catastro y canaliza los ingresos a obras o servicios de interés público.
Usuarios finales de los servicios que se financian. Su participación incide directamente en la implementación u obstaculización de la medida.
Su rol es catalizador y supervisor. Emite el marco jurídico, como las leyes de desarrollo urbano o financiamiento, y puede prestar asistencia técnica.
Son los contribuyentes de los instrumentos y los que reciben la plusvalía generada por la inversión pública o los cambios de norma.
Legisladores locales y regidores
Sector financiero y fiduciarias
Academia y consultores urbanos
Aprueban reglamentos, tarifas, zonas de aplicación y definen el destino de los recursos
Aportan estudios de valorización, modelos de tasación y evaluación de los efectos de las medidas.
Administran fideicomisos, realizan proyecciones y absorben riesgos de largo plazo.
Retos y oportunidades de los instrumentos de valor compartido
Con respecto a los retos más importantes, estos instrumentos enfrentan resistencia social y política, catastros desactualizados y escasez de valuadores oficiales y marcos legales adecuados en la mayoría de los estados del país. Además, requieren capacidades técnicas y de planeación que muchos municipios no poseen, lo que retrasa su implementación o los expone a litigios y a capturas parciales del beneficio por parte de actores privados.Por el contrario, cuando se aplican estos mecanismos, convierten la plusvalía generada por la inversión pública en una fuente de financiamiento urbano, reduce la dependencia de subsidios federales, alinea los intereses privados con el desarrollo urbano y permite preservar suelos de valor ambiental o histórico sin erogar recursos propios. Esto fortalece la autonomía financiera y la equidad territorial de los municipios.
Inicio
¡Gracias!Terminaste la sesión 2.4
No olvides contestar las actividades respectivas a esta sesión.
El desarrollo económico debe traducirse en bienestar para todos. En el contexto urbano, implica que los beneficios generados por la inversión pública deben ser redistribuidos para financiar servicios, infraestructura y vivienda social (PND, 2025)
Principio que busca reducir las desigualdades entre zonas urbanas y entre grupos sociales, garantizando que todos los habitantes tengan acceso a servicios, infraestructura y oportunidades. Los instrumentos de valor compartido contribuyen a la equidad territorial al reinvertir la plusvalía en zonas deficitarias o en proyectos de interés social (COOTAD, 2019)
Por ejemplo, dentro de un Programa de Desarrollo Urbano, las áreas verdes pueden ser zonas emisoras de transferencia de potencialidad hacia corredores urbanos establecidos en la zonificación secundaria. Con los excedentes de edificabilidad adquiridos en los corredores se pueden destinar a la preservación de las áreas verdes o hacia nuevas obras de infraestructura. Los recursos derivados de las transferencias, pueden ser administrados mediante un polígono de actuación, el cual deberá convenirse entre las autoridades locales, sectores privados y publicado en gaceta. En otros casos, la contribución por mejoras se puede utilizar en zonas en proceso de consolidación donde se requiere infraestructura hidráulica, sanitaria y pluvial. Los montos y costos de la obra pueden ser clasificados y divididos conforme lo establezca el Programa de Desarrollo Urbano y las Leyes de Ingresos Municipales.
La plusvalía es el incremento en el valor económico de un bien, especialmente inmuebles o terrenos, debido a factores externos como mejoras en infraestructura, desarrollo urbano, cambios en el uso del suelo, inversiones públicas en la zona, o mejoras en los servicios.
Este concepto está vinculado al uso y aprovechamiento del suelo de manera equitativa, sostenible y en beneficio del desarrollo colectivo. En el contexto mexicano, está fundamentado en el artículo 27 de la Constitución, que permite a la nación regular la propiedad privada para garantizar una distribución equitativa de la riqueza.
Mecanismos mediante los cuales los municipios pueden recuperar parte del incremento en el valor de suelo generado por decisiones públicas, como mejoramiento de la infraestructura, cambios de uso o equipamientos, con el fin de compartir los beneficios del desarrollo urbano con la sociedad. Estos instrumentos buscan corregir la inequidad que se produce cuando la inversión pública beneficia solo a los propietarios privados, sin retorno para la sociedad que financió esa inversión (PND, 2025) (PNS,2020).
Es el mecanismo técnico y fiscal en el que se sostiene la lógica política del valor compartido. Incluye figuras como la contribución de mejoras, la participación en plusvalías, los derechos de desarrollo transferibles, entre otros (Gobierno de México, 2023).
2.4 Instrumentos de valor compartido
Curso Financiamiento
Created on October 15, 2025
Start designing with a free template
Discover more than 1500 professional designs like these:
View
Essential Course
View
Practical Course
View
Course 3D Style
View
Customer Service Course
View
Dynamic Visual Course
View
Dynamic Learning Course
View
Akihabara Course
Explore all templates
Transcript
Curso Gestión Municipal y Metropolitana para el Financiamiento del Desarrollo Urbano Sostenible
2.4
Instrumentos de valor compartido
Empezar
Conceptos clave de la sesión
Plusvalía
Instrumentos de valor compartido
Función social y ambiental de la propiedad
Prosperidad compartida
Equidad territorial
Captura de valor de suelo
Curso Gestión Municipal y Metropolitana para el Financiamiento del Desarrollo Urbano Sostenible
¿Qué son los instrumentos de valor compartido?
Los instrumentos de valor compartido son parte de un conjunto de herramientas que permiten captar parte de la revalorización del suelo entre los que se incluyen: contribución de mejora, participación en plusvalías, venta de derechos de desarrollo y transferencia de potencialidad, entre otros. Aunque en México su uso es aún incipiente, algunas entidades como la Ciudad de México, Jalisco o Nuevo León han comenzado a explorar su potencial, sentando las bases para su escalamiento nacional.
Derivado de la función social del suelo y el aumento del valor del suelo, los municipios pueden contar con diversos instrumentos de valor compartido, los cuales, son una alternativa para el financiamiento directo del desarrollo urbano. Estos instrumentos buscan alinear la gestión del suelo con los objetivos de justicia social y financiamiento estratégico promovidos por el PND y la PNS.
Instrumentos de valor compartido
¿Cuál es la justificación de estos instrumentos?
Como vimos en el módulo 1, la conceptualización de valor compartido surge de estos dos documentos:
Su razonamiento es el siguiente: si el valor del suelo aumenta por decisiones normativas o inversiones públicas, es legítimo que parte de ese valor regrese al municipio para financiar servicios públicos, infraestructura, vivienda, transporte o equipamiento urbano, en lugar de que quede en manos de un privado. En otras palabras, se trata de corregir la distribución desigual de los beneficios del desarrollo, y de garantizar que la prosperidad generada por la inversión pública sea compartida con toda la población.
Instrumentos de valor compartido
¿Qué elementos son necesarios para implementar estos instrumentos?
Capacidades técnicas en la administración pública
Información catastral actualizada
Marcos normativos claros
Sistemas de evaluación territorial
Articular diferentes actores
Participación ciudadana
Con la entrada en vigor de la LGAHOTDU en el 2016, se implementaron nuevos mecanismos para el ordenamiento territorial entre los que destacan los instrumentos de planeación, gestión del suelo, fomento, financiamiento y normativos. Sin embargo, uno de los grandes retos es la armonización de las leyes y códigos afines para definir su aplicación territorial y procedimental.
Marco normativo
Las leyes federales que intervienen son, la Ley de Coordinación Fiscal; El Art. 115 Constitucional y la Ley General de Desarrollo Urbano, que delegan en los municipios la facultad de regular el uso de suelo y capturar valor, aunque no detallan procedimientos, dejan espacio para que cada entidad los regule.
Federal
Por otro lado, la escala estatal es la más determinante, puesto que las constituciones y leyes de desarrollo urbano de cada entidad definen si permiten o no instrumentos como participación en plusvalía, derechos de desarrollo transferibles, zonas de financiamiento tributario o impuesto predial progresivo. Si la ley estatal no contempla la figura, el municipio debe impulsar una iniciativa al congreso estatal o limitarse a usar los instrumentos que permite la legislación federal.
Estatal
Por último, a escala municipal, en los programas de desarrollo urbano se establecen los usos de suelo permitidos, por lo que se pueden establecer normas complementarias para la ejecución e implementación de los instrumentos de valorización.
Municipal
¿Todas las entidades reconocen los instrumentos de valor compartido?
Si bien algunas entidades federativas ya han empezado con su proceso de armonización y ya contemplan instrumentos como los Sistemas de Cooperación, Transferencia de Potencialidad, Venta de Derechos y Contribución por Mejoras, por mencionar algunos, actualmente no existe una armonización por lo que los instrumentos en algunos estados ni siquiera se enuncian, dificultando su aplicación y ejecución en los planes y programas de desarrollo urbano. Otra de las problemáticas identificadas es la homologación de nombres y definiciones. Por poner un ejemplo, en algunos casos la contribución por mejoras se conoce en Aguascalientes como Urbanización por Cooperación, mientras que en Coahuila se le conoce como Contribución por Obra Pública. Además, la definición y alcance del instrumento es variado, tomando como ejemplo nuevamente la Contribución por Mejoras, en algunos casos sólo se contempla para infraestructura de vialidades, mientras que otros además contempla obra hidráulica y sanitaria
A continuación, te dejamos el enlace a una listado de instrumentos que ya están previstos en cada estado, conforme a las leyes y códigos estatales en el desarrollo urbano.
Tipos de instrumentos de valor compartido
A continuación se presenta una clasificación que facilite a los municipios elegir las herramientas disponibles con base en su marco legal, capacidad técnica y objetivo del financiamiento.Aunque todos persiguen la misma finalidad, su diseño, mecanismos de gobernanza y vigilancia, así como la velocidad de implementación y capacidad de financiamiento nos permiten distinguir entre ellos, y poder elegir el que me mejor se adapte a las necesidades de la estrategia:
Impuestos y tarifas
Contribuciones especiales
Desarrollo y derechos
Convierte en un activo negociable el potencial edificatorio.
En estos, el cargo se conecta de forma casi directa con una mejora o intervención generada por la inversión pública o por una autorización urbana. Este mecanismo permite diversificar el financiamiento en obras de gran escala, con recursos provenientes de aquellos que están sujetos a la medida de remediación.
Éstos se apoyan en la lógica fiscal tradicional, como el impuesto predial progresivo o el aprovechamiento económico del espacio público.
Tipos de instrumentos de valor compartido
A partir de la identificación de las necesidades, se prevé la posibilidad de generar financiamiento de diferentes formas:
Tipos de instrumentos de valor compartido
Dentro de los principales instrumentos disponibles para que los municipios recuperen parte del incremento en el valor de suelo generado por la inversión pública o por decisiones normativas podemos enlistar seis:
Aprovechamiento económico del espacio público
Transferencia de potencialidad
Impuesto a las plusvalías
Venta de derechos de desarrollo
Contribución por mejoras
Impuesto por suelo vacante
Contribución por mejoras
La contribución por mejoras es el instrumento más antiguo que tiene un municipio para recuperar parte del valor que genera con sus propias obras. Cuando pavimenta una calle, instala drenaje o construye un parque, la Ley de Coordinación Fiscal le permite repartir el costo entre los propietarios que se beneficiaron de acuerdo con el aumento de valor que registren sus predios. Al estar contemplada esta figura en las leyes federales, sus alcances son importantes, puesto que permiten recuperar altos porcentajes de los costos de obra. Sin embargo, aunque la Ley existe desde hace casi 50 años, muy pocos municipios la usan, puesto que estos han enfrentado problemas para actualizar sus catastros y para obtener evaluaciones oficiales antes y después de las obras, así como para explicar a la ciudadanía por qué debe pagar por una obra de este tipo.
Ejemplo Un caso de implementación que dejó muchos aprendizajes es el proyecto de Masaryk en la Ciudad de México, en el que después de décadas de no utilizar esta figura (desde 1985), se aprobó cobrar contribución de mejoras por la remodelación de 6.4 kilómetros de avenida en Polanco. La obra costó 567 millones de pesos y se planeó recuperar poco más de una cuarta parte de ese monto de 400 predios beneficiados. Sin embargo, la oposición vecinal aprovechó que el procedimiento se sustentaba en un marco jurídico obsoleto y que no incluyó la participación social desde las primeras etapas y llevó al Gobierno capitalino a desistir del cobro.
Reconocimiento de la contribución por mejoras en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en las Leyes de Ordenamiento Estatales
Si bien todas las leyes de hacienda estatales consideran la contribución de mejoras en la normativa, no necesariamente es considerado en la Ley de Ordenamiento.
Impuesto a plusvalías
Se podría decir que la participación en plusvalía es el instrumento de valor compartido más importante, puesto que, un acto administrativo se convierte en un ingreso público. Este actúa como una “comisión municipal” sobre el negocio inmobiliario. Este impuesto es aplicable como gravamen real sobre los predios que sean beneficiados por una obra realizada total o parcialmente. Cuando el municipio autoriza un cambio en el uso de suelo, por ejemplo, de casa unifamiliar a condominio o de bodega a centro comercial. O cuando autoriza una mayor densidad de construcción que la que se permite originalmente, el municipio exige al desarrollador que le entregue un porcentaje del incremento de valor que esa autorización genera. Los alcances deben quedar claros en la Ley de Hacienda.
Su alcance es alto en ciudades con mercado inmobiliario activo, puesto que puede captar entre el 10% y el 30% del incremento de valor que produce un cambio de uso o densidad. Sin embargo requiere la elaboración y actualización de planes y programas de desarrollo urbano para delimitar zonas, así como de catastros actualizados y sistemas de valuación, lo que limita el uso de esta figura en gran parte de los municipios del país.
Reconocimiento del impuesto a plusvalías en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Cada uno de los municipios de los estados de Baja California Sur y Colima, poseen una Ley de Hacienda propia por lo que poseen mayor facilidad para la actualización e implementación del impuesto a plusvalías. En cambio los municipios de los estados de Nuevo León, Aguascalientes, Tamaulipas y San Luis sólo requieren de normas complementarias que pueden ser inscritas en los planes o programas de desarrollo urbano, así como en los polígonos de actuación.
Impuesto a plusvalías
Desde su implementación en 2016, la participación en plusvalía se ha consolidado como una fuente importante de ingresos para la Ciudad de México. Con este impuesto se han financiado escuelas, parques y equipamientos en zonas que de otra forma no tendrían recursos suficientes. Fuera de la capital, Jalisco y Nuevo León han aprobado leyes similares, pero la mayoría de los municipios no cuentan con valuadores oficiales ni con reglamentos que fijen el porcentaje a cobrar, por lo que el desarrollador aprovecha estos vacíos para no cumplir con su responsabilidad. En Bogotá, Colombia, la participación en plusvalía recauda millones de dólares anualmente y permite destinar esos fondos a parques, escuelas y sistemas de transporte en las mismas zonas que generaron el incremento de valor. Este instrumento se ha convertido en una de las fuentes propias más importantes de la ciudad.
Transferencia de potencialidad
Este instrumento combina preservación patrimonial y ambiental con desarrollo inmobiliario ya que permite al municipio delimitar zonas en las que no se puede construir, ya sea por preservación biológica o patrimonial, pero que pueden vender a otro el derecho a hacerlo en otro lugar. Es decir, el propietario traslada sus metros cuadrados de construcción a una zona que el gobierno considera viable densificar (porque cuenta con la infraestructura para recibir el incremento del potencial) y recibir a cambio un pago que compensa la restricción.
El límite más importante de una medida de este tipo es que se necesita elaborar un plan de desarrollo urbano muy detallado y una asignación de derechos y responsabilidades claramente definidas. Definir áreas emisoras y receptoras con sus densidades máximas, así como un banco municipal de derechos que evite el sobre suministro o sobre carga. Sin esa planeación previa, los certificados carecen de valor y el municipio no puede cobrar la comisión pactada.
Reconocimiento de la transferencia de derechos en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Actualmente la transferencia de derechos está limitada por la Ley de Hacienda Municipal en las entidades federativas, lo que complica a los municipios su aplicación. Sin embargo, es importante señalar que este instrumento requiere para su implementación, un Programa de Planeación o un polígono de actuación que ordene, contabilice y de seguimiento a cada tranferencia, estableciendo desde el instrumento de planeación, el potencial máximo a recibir y edificar, conforme a la capacidad de infraestructura con que se cuenta.
Aprovechamiento económico del espacio público
El espacio público es de todas las personas, pero su uso comercial tiene un valor de mercado, es así que, cobrar por usar la banqueta para instalar terrazas, o puestos de comercio en vía pública, fijos, semifijos o móviles, es el instrumento más visible y cotidiano de valor compartido. El municipio puede licitarlo, tarifarlo y hacerlo rentable. Su principal alcance es que a través de este instrumento el municipio puede generar ingresos recurrentes. Dentro de sus principales bondades es que es inmediato y de bajo costo.El límite más importante que enfrenta este instrumento es que si no hay ordenamiento previo, tanto el comercio en vía pública como el establecido, pueden percibir la medida, ya sea como un impuesto injusto para los primeros, o como una desventaja comercial para los segundos, lo que puede propiciar conflictos urbanos en lugar de ingresos para la ciudad. Por este motivo es de suma importancia tener espacios inventariados y tarifados previamente en la Ley de Ingresos. Su alcance es inmediato y de bajo costo, pero requiere de una plataforma digital de trámites y control para evitar corrupción y conflictos con el comercio.
Puerto Vallarta, Jalisco digitalizó el permiso de uso de playa-banqueta y cobra una tarifa diaria por metro cuadrado. En España, por su parte, el ayuntamiento de Barcelona licitó espacios de terraza y fijó tarifas diferenciadas por horario. Los ingresos son destinados a limpieza y mantenimiento de mobiliario urbano.
Venta de derechos
La venta de derechos de desarrollo es un instrumento de valor compartido que permite a los desarrolladores inmobiliarios construir con mayor densidad en zonas urbanas consolidadas a cambio de una contraprestación económica o en especie al gobierno local. Esta herramienta busca capturar parte del valor generado por el incremento en la edificabilidad, redistribuyendo el incremento de valor del suelo hacia la provisión de infraestructura, equipamiento urbano o vivienda social.A pesar de su potencial, este instrumento enfrenta limitaciones jurídicas y técnicas. En México, no existe un marco legal federal que regule este instrumento, lo que ha generado controversias sobre su naturaleza jurídica (si es un derecho o una contribución especial) y ha obligado a los municipios a adaptarlo a través de sus planes parciales y leyes de ingresos. Sin embargo, el alcance de los bonos de densidad va más allá de la recaudación, puede convertirse en un mecanismo clave para financiar el desarrollo urbano inclusivo y ordenado.
Fuente: Ayuntamiento de Zapopan. (2023). PlPDU
Ejemplo En el municipio de Zapopan, Jalisco, el instrumento se implementó a través de la figura de la Recaudación por incremento del Coeficiente de Utilización de Suelo, permitiendo aumentar la densidad en áreas con potencial de desarrollo, y se estimó que esto traería una recaudación importante para el municipio.
Reconocimiento de la venta de derechos en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Los estados no contemplan en sus Leyes Hacendarias su aplicación ya que son instrumentos previstos en los insrumentos de ordenamiento y planeación territorial. Cuando existe una Ley de Hacienda propia es probable que puedan integrarse dentro de esta, pero dependeran para su aplicación de dichos instumentos, como en el caso de Baja California Sur y Colima.
Impuesto por suelo vacante
Dicho impuesto se justifica como una forma de asignar los costos derivados del desaprovechamiento de la inversión pública en infraestructura, equipamiento y sus respectivos mantenimientos, al tiempo que se obliga a los privados a desarrollar su predio con el fin de evitar la especulación. Las leyes de hacienda y de ingresos de los municipios, establecerán factores y fórmulas de cobro según el tamaño del predio aplicables para el cobro del gravamen al desaprovechamiento del suelo urbano. El impuesto deberá de contemplar al menos lo siguiente:
Ejemplo En Mexicali, la Ley de Ingresos Municipal para el ejercicio fiscal 2025 contempla el impuesto al suelo vacante como una extensión del predial. Es decir, existe una tarifa superior y diferenciada a los predios baldíos. Mientras que los predios asignados con habitacional pagan una tasa de 0.3%, los predios baldíos pagan 0.9%. Es decir tres veces más por mantener el suelo ocioso o sin desarrollar.
Reconocimiento del impuesto al suelo vacante en el país
Mapa elaborado por el INSUS con base en la Ley de Hacienda de los estados.
Si bien este instrumento se señala como un impuesto, no siempre está contemplado dentro de la Ley de Ingresos Municipales, Sin embargo, puede aplicarse como una tasa diferenciada al impuesto predial, bajo sus correspondientes justificaciones legales y normativas. Se clasifican como baldíos urbanos aquellos predios que se encuntren en una zona urbana consolidada o en proceso de consolidación y con una superficie de construción menor a, por ejemplo, el 25% del predio. Este porcentaje pude estar sujeto a las condiciones de densificación e infraestructura del contexto urbano.
Acceso a mapas y bases de datos
Puedes consultar todos los mapas de esta presentación en el SITU de la Sedatu. Ahí también podrás encontrar otro tipo de datos georreferenciados útiles para la planeación y la toma de decisiones. En la zona de descargas, puedes encontrarlos al seleccionar el filtro mapa de valor agregado. También puedes consultarlos en la versión de mapa interactivo.
Ingresos propios y gestión del suelo
El predial, al gravar la propiedad y la edificación, incentiva un uso más eficiente del suelo, evita la especulación y contribuye a la ocupación ordenada de las ciudades. De esta manera, se convierte en una herramienta fiscal que traduce las políticas de planeación en mecanismos concretos, con impactos tanto en la gestión financiera como en la gestión territorial. Además, al fortalecer la autonomía presupuestaria de los municipios, el predial y otros ingresos derivados de la gestión del suelo facilitan la provisión de servicios básicos, la inversión en infraestructura y la conservación de áreas de valor ambiental, histórico o paisajístico. Su aprovechamiento adecuado ayuda a equilibrar las cargas y beneficios del desarrollo urbano, generando condiciones para la vivienda adecuada, la movilidad sustentable y la protección del patrimonio natural y cultural (INSUS, 2023).
Los ingresos propios municipales, y en particular el impuesto predial, pueden entenderse también como instrumentos de gestión del suelo, o instrumentos base suelo. Al estar vinculados con el valor catastral de los predios y las dinámicas inmobiliarias, estos recursos no solo financian el funcionamiento municipal, sino que permiten orientar la planeación territorial hacia un desarrollo urbano más equitativo y sostenible.
En síntesis, cuando se vinculan a la planeación urbana, los instrumentos fiscales como el predial dejan de ser únicamente una fuente de ingresos y se convierten en palancas estratégicas para ordenar el territorio y garantizar un desarrollo urbano más justo y sostenible.
Vinculación entre los instrumentos de planeación y financiamiento
Para que los instrumentos de financiamiento puedan ser operados de manera correcta, es necesario recordar que deben ser complementados con otros instrumentos de planeación como Programas de Desarrollo Urbano, Polígonos de Actuación, entre otros. Esto debido a que se requieren establecer normas complementarias, coeficientes de utilización de suelo base, así como zonas emisoras y receptoras en la zonificación secundaria, tal como lo vimos en el módulo 1. También vale la pena señalar que los instrumentos deben buscar atender las problemáticas identificadas por los actores locales en los diagnósticos realizados en los Planes y Programas por lo que la combinación del catálogo de instrumentos abre la posibilidad a diferentes soluciones ligadas a obras de infraestructura, la especulación urbana, acceso a la vivienda, creación de áreas verdes y acciones de mitigación para el cambio climático.
Actores clave
Sociedad civil y comunidades
Gobierno estatal
Propietarios y desarrolladores
Municipio
Es la autoridad que decide, regula y cobra. Elige el instrumento, fija tarifas y porcentajes, actualiza el catastro y canaliza los ingresos a obras o servicios de interés público.
Usuarios finales de los servicios que se financian. Su participación incide directamente en la implementación u obstaculización de la medida.
Su rol es catalizador y supervisor. Emite el marco jurídico, como las leyes de desarrollo urbano o financiamiento, y puede prestar asistencia técnica.
Son los contribuyentes de los instrumentos y los que reciben la plusvalía generada por la inversión pública o los cambios de norma.
Legisladores locales y regidores
Sector financiero y fiduciarias
Academia y consultores urbanos
Aprueban reglamentos, tarifas, zonas de aplicación y definen el destino de los recursos
Aportan estudios de valorización, modelos de tasación y evaluación de los efectos de las medidas.
Administran fideicomisos, realizan proyecciones y absorben riesgos de largo plazo.
Retos y oportunidades de los instrumentos de valor compartido
Con respecto a los retos más importantes, estos instrumentos enfrentan resistencia social y política, catastros desactualizados y escasez de valuadores oficiales y marcos legales adecuados en la mayoría de los estados del país. Además, requieren capacidades técnicas y de planeación que muchos municipios no poseen, lo que retrasa su implementación o los expone a litigios y a capturas parciales del beneficio por parte de actores privados.Por el contrario, cuando se aplican estos mecanismos, convierten la plusvalía generada por la inversión pública en una fuente de financiamiento urbano, reduce la dependencia de subsidios federales, alinea los intereses privados con el desarrollo urbano y permite preservar suelos de valor ambiental o histórico sin erogar recursos propios. Esto fortalece la autonomía financiera y la equidad territorial de los municipios.
Inicio
¡Gracias!Terminaste la sesión 2.4
No olvides contestar las actividades respectivas a esta sesión.
El desarrollo económico debe traducirse en bienestar para todos. En el contexto urbano, implica que los beneficios generados por la inversión pública deben ser redistribuidos para financiar servicios, infraestructura y vivienda social (PND, 2025)
Principio que busca reducir las desigualdades entre zonas urbanas y entre grupos sociales, garantizando que todos los habitantes tengan acceso a servicios, infraestructura y oportunidades. Los instrumentos de valor compartido contribuyen a la equidad territorial al reinvertir la plusvalía en zonas deficitarias o en proyectos de interés social (COOTAD, 2019)
Por ejemplo, dentro de un Programa de Desarrollo Urbano, las áreas verdes pueden ser zonas emisoras de transferencia de potencialidad hacia corredores urbanos establecidos en la zonificación secundaria. Con los excedentes de edificabilidad adquiridos en los corredores se pueden destinar a la preservación de las áreas verdes o hacia nuevas obras de infraestructura. Los recursos derivados de las transferencias, pueden ser administrados mediante un polígono de actuación, el cual deberá convenirse entre las autoridades locales, sectores privados y publicado en gaceta. En otros casos, la contribución por mejoras se puede utilizar en zonas en proceso de consolidación donde se requiere infraestructura hidráulica, sanitaria y pluvial. Los montos y costos de la obra pueden ser clasificados y divididos conforme lo establezca el Programa de Desarrollo Urbano y las Leyes de Ingresos Municipales.
La plusvalía es el incremento en el valor económico de un bien, especialmente inmuebles o terrenos, debido a factores externos como mejoras en infraestructura, desarrollo urbano, cambios en el uso del suelo, inversiones públicas en la zona, o mejoras en los servicios.
Este concepto está vinculado al uso y aprovechamiento del suelo de manera equitativa, sostenible y en beneficio del desarrollo colectivo. En el contexto mexicano, está fundamentado en el artículo 27 de la Constitución, que permite a la nación regular la propiedad privada para garantizar una distribución equitativa de la riqueza.
Mecanismos mediante los cuales los municipios pueden recuperar parte del incremento en el valor de suelo generado por decisiones públicas, como mejoramiento de la infraestructura, cambios de uso o equipamientos, con el fin de compartir los beneficios del desarrollo urbano con la sociedad. Estos instrumentos buscan corregir la inequidad que se produce cuando la inversión pública beneficia solo a los propietarios privados, sin retorno para la sociedad que financió esa inversión (PND, 2025) (PNS,2020).
Es el mecanismo técnico y fiscal en el que se sostiene la lógica política del valor compartido. Incluye figuras como la contribución de mejoras, la participación en plusvalías, los derechos de desarrollo transferibles, entre otros (Gobierno de México, 2023).