UE3 - Archéologie des données publiques

1. L'accès aux documents administratifs

3. L'ouverture des données publiques

2. La réutilisation des informations publiques

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Archéologie des données

1. L'accès aux documents administratifs

L'année 1978 marque certainement le point de départ de la construction d'un droit des données publiques avec la loi du 17 juillet 1978 [3] sur les documents administratifs (CADA). Cette loi est le miroir de celle du 6 janvier 1978 [4] sur les données personnelles avec la création de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL).Elle remet en cause l'opacité administrative et le principe du secret qui dirigeait les relations entre l'Administration et les administrés [5]. Désormais, les administrés disposent d'un droit d'accès aux documents administratifs qu'ils peuvent faire prévaloir devant une autorité administrative indépendante : la CADA.Dans sa version initiale, l'article 1er al. 2 de cette loi qualifiait de documents administratifs : « Tout dossiers, rapports, études, comptes-rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, à l'exception des avis du Conseil d'État et des tribunaux administratifs, prévisions et décisions revêtant la forme d'écrits, d'enregistrement sonores ou visuels, de traitements automatisés d'informations non nominatives ».

Références bibliographiques

1. L'accès aux documents administratifs

Ces documents sont ceux émanant : « des administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d'un service public » (art. 2). Les personnes publiques ne sont donc pas les seules à être soumises au droit applicable aux documents administratifs étant donné que le champ de la loi inclut des personnes privées en charge d'une mission de service public.Il faut noter que le droit d'accès aux documents administratifs s'est vu attribuer une valeur constitutionnelle en ce qu'il découle de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».Sa valeur constitutionnelle a été reconnue par le Conseil constitutionnel à propos des algorithmes de « Parcoursup » dans sa décision n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020, Union nationale des étudiants de France.

2. La réutilisation des informations publiques

La loi du 17 juillet 1978 n'est pas un bloc monolithique immuable. Elle a été maintes fois modifiée, et c'est au début des années 2000 que des changements substantiels ont été réalisés.Après l'accès, c'est au tour de la réutilisation d'être placée au coeur des problématiques, non plus des documents administratifs, mais des informations publiques. La réutilisation est l'étape suivante. Elle suppose que l'administration a toujours la maîtrise des informations auxquelles elle accorde l'accès, et qu'elle autorise aux usagers de les réutiliser.Les premières modifications d'envergure ont eu lieu avec la Loi DCRA du 12 avril 2000 étend la catégorie de documents administratifs aux « documents existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant ». Une véritable liberté d'accès aux documents administratifs est consacrée par cette loi avec une limite concernant les documents « communicables qu'à l'intéressé ».La seconde modification importante est celle introduite par l'ordonnance du 6 juin 2005, relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, transposant la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public. L'expression « informations publiques » fait son apparition aux côtés de celle de « documents administratifs », ce qui semble élargir le champ matériel des dispositions.

2. La réutilisation des informations publiques

En effet, désormais, « les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l'article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou son détenus ».Contrairement à la loi de 1978, les informations contenues dans les documents élaborés ou détenus « dans l'exercice d'une mission de service public industriel ou commercial » ne sont pas considérées comme des informations publiques (art. 10). Le juge administratif conforte également la logique de réutilisation des informations publiques (Infra).C'est plus une logique économique que la recherche de transparence administrative qui guide cette transformation.

3. L'ouverture des données publiques

Cette troisième strate repose sur les deux premières.Désormais, l'administration ne filtre plus l'accès à une mine d'informations qu'elle surveille précieusement, mais elle s'insère pleinement dans une logique d'offre des données publiques en les mettant directement à la disposition des usagers et potentiels réutilisateurs. Ce mouvement dépasse très largement nos frontières puisque le courant de l'Open Government a d'abord été promu par Barack Obama, tout juste élu Président des Etats-Unis, avant de gagner la France avec le développement de l'open data institutionnalisé par la création de la mission Etalab auprès du Premier ministre. Les horaires des transports en commun, le budget des collectivités territoriales, les menus des cantines : désormais, tout est « donné ». Depuis quelques années, plusieurs lois se sont succédé pour construire et consolider l'objectif d'ouverture des données publiques et permettront leur réutilisation.Le premier acte a eu lieu en août 2015, d'abord avec l'adoption de deux lois en l'espace de deux jours, la première dite loi Macron du 6 août pour les données de transport, et la seconde dite loi NOTRe du 7 août pour les données locales.Le deuxième acte s'est déroulé avec la loi « Valter » du 28 décembre 2015 qui, comme un cadeau aux réutilisateurs, a consacré la gratuité des données publiques.

3. L'ouverture des données publiques

Enfin, le 7 octobre 2016, la République, étymologiquement chose publique, est devenue numérique. La loi débute avec une section sur l'« ouverture de l'accès aux données publiques » sans pour autant en donner une définition.Elle insère également dans notre droit de nouvelles catégories de données : les données d'intérêt général et les données de référence.A la suite de la loi pour une République numérique 7 octobre 2016 et de la remise du rapport de la mission d'étude et préconfiguration sur l'ouverture au public des décisions de justice le 9 janvier 2018 (« L'open data des décisions de justice »)

la loi du 23 mars 2019 (loi n° 2019-222 du 23 mars 2019)

et le décret du 29 juin 2020 (Décret n° 2020-797) ont instauré au sein du Code de justice administrative, du Code de l'organisation judiciaire, du Code de procédure civile et du Code de procédure pénale, des dispositions relatives à l'ouverture des décisions des juridictions nationales, dans un format électronique, au sein d'un portail numérique placé sous la responsabilité du ministre de la justice, garde des Sceaux.

Le ministre de la justice doit prendre un arrêté pour fixer le calendrier de déploiement de ce dispositif d'Open data, ce que le Conseil d'État lui a enjoint de l'adopter dans les trois mois en ce que cette mise en oeuvre n'est pas intervenue dans un délai raisonnable (CE, 21 janvier 2021, req. n 429956, Ouvre-boîte). L'arrêté devrait donc être pris dans le cours des prochaines semaines (avant la fin du mois d'avril 2021).