Modulo 4 Curso: Cómo ser un Asesor Legislativo 2024

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1. Cómo hacer que una iniciativa de ley prospere

I. Encabezado o título de la propuestaII. Planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver III. Problemática desde la perspectiva de género, en su caso IV. Argumentos que la sustenten V. Fundamento legal VI. Denominación del proyecto de ley o decreto VII. Ordenamientos a modificar VIII. Texto normativo propuesto IX. Artículos transitorios X. Lugar XI. Fecha XII. Nombre y rúbrica del iniciador

El paso número uno es escribirla, respetando la siguiente estructura:

En el Anexo 18 el lector o lectora podrá ver un par de iniciativas que son un buen modelo porque están estructuradas y redactadas correctamente. Desde luego, una adecuada motivación y una sólida fundamentación jurídica son claves para el éxito de una iniciativa. Sin embargo, ni una buena redacción, argumentación, ni el seguir a pie juntillas el formato de escritura son suficientes. El talón de Aquiles es hacer que prospere entre la multitud de iniciativas que se elaboran y mueren casi de inmediato.

¿Qué debe hacerse para que tengan éxito y qué debe evitarse? Aquí unos cuantos consejos: El tema. Se pueden hacer iniciativas de casi cualquier cosa que se nos ocurra, pero sería un desperdicio de tiempo y esfuerzo no tener un criterio, sobre todo porque es la oportunidad de que el legislador haga aportaciones sobresalientes. Sugeriremos tres vías para calibrar, cuyo principio es que el tema sea políticamente atractivo y se apegue a:

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Un tema apegado a la agenda del grupo parlamentario sería una muy buena apuesta para conseguir el respaldo tanto del coordinador del grupo como de los integrantes de la bancada, pues el proyecto va en la dirección de las prioridades temáticas definidas por todos ellos. Sin embargo, eso no es garantía

El respaldo. Todo proyecto de ley, sea o no de un tema de la agenda legislativa o del grupo parlamentario, necesita respaldos. En otras palabras, probablemente el proyecto necesite atravesar un proceso de cabildeo que se da en diferentes escalas, de micro a macro: dentro del grupo parlamentario, entre miembros de otros grupos parlamentarios, en Comisiones y hasta llegar al Pleno. Finalmente, pero no menos importante, es que el diputado conozca y/o domine y le apasione la temática.

Naturalmente los diputados se encargan de buscar el apoyo a su iniciativa, pero también sus asesores; éstos últimos lo harán mejor en tanto construyan una red amplia de contactos con otros asesores de diputados y secretarios técnicos de Comisiones que permitan un canal de influencia directa sobre el diputado cuyo apoyo se desea conseguir. Esta parte del trabajo de asesor demanda habilidades blandas (soft skills), que son la capacidad de llevar buenas relaciones interpersonales, una comunicación clara, capacidad de escuchar y generar empatía entre las personas. ¿Por qué es esto necesario? Porque en el proceso de cabildeo habrá necesidad de negociar. Algunas veces se obtiene el apoyo de una iniciativa a cambio de apoyar otra (intercambio) o bien se negocia incluir o quitar temas en el proyecto. En el camino de cabildeo es de esperarse que surjan cambios.

Tanto el diputado como su asesor, que abanderan la iniciativa, deben estar en la misma sintonía, llevar el mensaje correcto en la negociación con otros diputados sobre qué es sujeto de cambio y qué no; en suma, saber comunicar el mensaje de manera que se persuada. En ocasiones el cabildeo puede sentirse más arduo en el mismo grupo parlamentario que entre otros grupos. Se dan situaciones en que miembros de diferentes grupos comparten el interés por un tema en especial, por eso los asesores deben conocer muy bien el perfil y agendas temáticas de otros grupos parlamentarios para encontrar coincidencias y sugerir un listado de legisladores a quien acercarse con mayores probabilidades de éxito.

El objetivo de obtener respaldo es sencillo: lograr que la iniciativa esté en el orden del día de alguna sesión plenaria, que sea turnada a comisión, que tenga suficientes votos para que logre dictaminarse en comisión, logre inscribirse en el orden del día y pase a discusión y votación en el Pleno.

Llevar una buena relación con los secretarios técnicos de las Comisiones puede hacer la diferencia en el proceso de promoción de una iniciativa con proyecto de decreto para expedir una ley, o con reforma constitucional, legal o reglamentaria, pues en los hechos ellos son el poder técnico que al final avala o no una iniciativa para que de ahí se vaya a votación al Pleno. Mientras que el diputado presidente de la comisión es el poder político, los secretarios técnicos son el cedazo técnico más duro de atravesar. Puede ocurrir que el secretario sea más experto en los temas de la Comisión que el presidente. La buena relación de colegas con el secretario técnico puede representar acceso a consejos clave sobre elementos que harían prosperar la iniciativa dentro de la Comisión.

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154. También es muy importante hacer uso del derecho que tienen los diputados y diputadas promoventes para ir a una reunión de la comisión para exponer su iniciativa ante quienes tienen en primera instancia la facultad de dictaminarla y votarla, de acuerdo al artículo 177 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Situémonos ahora en el plano de qué no hacer, es decir, aquello que asegura el fracaso de alguna iniciativa, hecho que queremos evitar. En primer lugar, abandonarla a su propia suerte es igual que lanzarla al abismo de la preclusión. En segundo lugar, una práctica común pero bastante deplorable es el “refriteo” o copia de iniciativas, es decir, reusar iniciativas que ya habían sido sometidas y evaluadas. Esta última práctica corre el riesgo de que, además de ser evaluada negativamente, desprestigie al diputado o diputada que la presente, pues será de conocimiento que tal iniciativa ya había sido expuesta. Se puede tomar alguna otra iniciativa como ejemplo o pauta para elaborar la propia, pero la copia es un acto profesionalmente reprobable e inaceptable. Otra práctica que debe evitarse es proponer una iniciativa que vaya en contra de los principios que abandera el grupo parlamentario del o la diputada.

2. Cómo escribir un discurso político parlamentario

Los parlamentos son una institución política deliberante por naturaleza, por lo que el discurso, el uso de la palabra, es una herramienta esencial. Através de los discursos los diputados muestran la posición de su partido o la propia, se pronuncian a favor o en contra de una ley, por mencionar algunas de las razones por las que usan la palabra.

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Los discursos son políticos, sí, pero político-parlamentarios, lo cual significa que siguen reglas y formas correspondientes a la dinámica del Pleno. Difiere, por ejemplo, a un discurso de candidato a diputado en campaña. Los y las oradoras pueden subir a tribuna o hablar desde su escaño. Sus discursos pueden ser en razón de un exhorto, una moción o un posicionamiento político expresado en nombre del partido o a título personal para manifestarse a favor o en contra de una ley. Excepto por los posicionamientos de partido, la extensión no puede exceder diez minutos. Esto es porque el debate parlamentario, como bien dice Fernando Santaolalla, “debe ser libre y ordenado. Libre para dar cabida a posiciones a favor y en contra. Ordenado para que no sea interminable y se corra el riesgo de paralizar el Estado”.

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155. Santaolalla, Fernando, “El discurso parlamentario y el uso de la palabra”, Revista de Derecho Político, núm 86, enero-abril. 2013, p. 58.

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La aparición en tribuna es un momento de alta proyección para los diputados. Así dejan testimonio de su trabajo legislativo y es su oportunidad de aparecer ante el país entero —no solamente con su territorio—, por lo que un discurso cuidadosamente formulado es fundamental. Los asesores apoyan en la redacción del discurso, pero es importante que el contenido se apegue al ideario de su diputado, no debe llevar temas que éste desconozca. Posiblemente el diputado revisará el discurso antes de pronunciarlo, pero a veces no es posible y por ello el asesor debe asegurarse de que no pondrá en boca del diputado conceptos e ideas ajenas a él o ella. Dado que los debates están pactados en la agenda del día, hay posibilidad de preparar el discurso con anticipación. Sólo cuando se trata de una sesión de discusión polémica, donde hay discrepancias notables, el arte de la improvisación entra en juego y lo que puede hacer el asesor es proporcionar notas al diputado o diputada.

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Algunas de las líneas generales que deben considerarse al elaborar un discurso parlamentario son las siguientes:

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3. Seguimiento a los principales temas de la agenda legislativa

La agenda legislativa es la herramienta rectora del trabajo en las dos Cámaras del Congreso; ahí se reúne “la relación o lista de temas y actividades programadas anticipadamente por los grupos parlamentarios que integran una legislatura para ser desahogados en el periodo de sesiones”. A través de la agenda se perfila una plataforma más o menos estable de trabajo porque los temas que ahí se incluyen son el consenso, resultado de la negociación entre las agendas de los diferentes grupos parlamentarios. Por mandato de la Ley Orgánica del Congreso, cada inicio de sesiones los grupos parlamentarios presentan su agenda y ésta se convierten en el punto de partida del programa de trabajo legislativo.

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156. Definición tomada del SIL http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=8

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Para los asesores, la agenda legislativa es el gran paraguas que guía al legislador en diferentes niveles que aquí se categorizan de general a particular. Desde un ángulo general, el conocimiento y seguimiento de los temas de la agenda tiene como objetivo preparar y documentar al legislador para posibles intervenciones en los debates que se den en torno a dichos temas, aunque no sean los de su especialidad. Así se cumple con el objetivo de tener a un legislador con la capacidad de entender las prioridades del Poder Legislativo de manera global y tener una posición al respecto. Otro nivel es el de verificar la compatibilidad de los temas de interés del diputado con los de la agenda legislativa, y en ese caso, el asesor tendría que encontrar la manera de apuntalar los temas del diputado en el marco de esa agenda.

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Por último, existen los casos en que los diputados vienen de un trabajo eminentemente territorial o local, y al convertirse en diputados federales se encuentran con temáticas de alcance nacional. La dificultad en ese caso es cómo lograr que el trabajo del diputado sea productivo y que a la vez le proyecte. Pues bien, los asesores tienen en los temas de la agenda legislativa áreas de oportunidad para engarzar al diputado en un tema fundamental para el periodo de sesiones. Con base en el conocimiento del perfil del diputado, los asesores pueden recomendarle enfocarse en uno de esos temas e idealmente lograr convertirlo en una referencia en la temática en cuestión. Con este consejo reiteramos que el propósito fundamental es hacer productiva la labor del diputado en la legislatura a la que pertenece. De modo que, si el diputado inicia su labor sin un objetivo temático claro, habrá que encontrárselo y eso es parte del trabajo del asesor.

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Lo que se busca lograr es situar al diputado de manera consistente en el mapa del trabajo legislativo y que su paso por la Cámara sea productivo. Teniendo ubicado el tema de interés dentro de la agenda legislativa, ahora el asesor le dará un seguimiento de manera focalizada, que puede ser por varias vías:

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4. Investigar, no sólo recopilar información

Lo que nosotros llamamos “asesor de legislador” en otros países es denominado como “investigador parlamentario”. Sostenemos que un buen asesor se acerca al perfil de investigador pues, como hemos dicho en otras secciones de este texto, el asesor requiere tener conocimientos generales y en varias disciplinas, tanto para apoyar en la fundamentación de iniciativas de ley como para documentar y preparar exhortos, discursos, posicionamientos en temas muy diversos. Todos estos ejercicios demandan conocimiento y es imprescindible construir argumentos que se sostengan con el peso del análisis.

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Desde luego, la esencia multidisciplinaria del trabajo del asesor legislativo supone la dificultad de saber a profundidad de todos los temas. Si bien no puede saber de todo, sí tiene que saber cómo saber de temas nuevos para él, y es aquí donde se requiere la habilidad de investigar. Investigar significa indagar para descubrir algo o para profundizar el conocimiento sobre una disciplina o tema. Se investiga justamente porque no se tiene conocimiento de un asunto y se busca descubrir, o por lo menos acercarse, al núcleo que lo explica. Es decir, es indispensable tener una explicación acerca de un tema o fenómeno. Investigar es hacer una búsqueda sistematizada para dar con una respuesta o explicación

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En eso consiste la gran diferencia entre la simple recopilación de datos y la investigación. Los datos en sí no son más que fragmentos de una fotografía, mientras que una investigación produce la imagen más o menos acabada del tema, es decir, una explicación elaborada sobre el mismo. ¿Se necesitan explicaciones elaboradas en el trabajo parlamentario? ¡Desde luego que sí! En el Poder Legislativo se elaboran iniciativas que tocan intereses de grupos, ya sea para favorecerlos o no, de modo que, para que tengan éxito, la argumentación del proyecto de ley tiene que sostenerse con razonamientos y evidencias bien articuladas, no con una opinión basada en unos cuantos datos tomados de aquí y allá.

Por ejemplo

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Investigar significaría en este caso empezar por plantearse un tren de preguntas para descubrir los nudos del tema. preguntarse, por ejemplo, ¿cuáles son los problemas de salud en México relacionados con la alimentación? En este caso están el patente problema de la obesidad y sus posibles consecuencias son la diabetes, la hipertensión arterial, entre otras. Siguiente pregunta: ¿cuál es la población más afectada por este padecimiento? Se sabe que son los niños y ello conduciría a preguntarse ¿qué tipo de alimentos consume con más frecuencia esa población?, y se evidencia que son los azúcares. Estas preguntas tan sólo rendirían un panorama general de la realidad de la problemática, pero ahora habrá que fundamentar por qué el etiquetado podría ayudar a combatir el problema de salud pública.

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Se requiere ubicar las voces de expertos que han tratado el tema, analizar sus trabajos y hasta entrevistarlos si es posible. El asesor tendrá que hacer un mapeo de autores, organizaciones y bases de datos involucrados en los campos relacionados con la temática, y nutrirse de ellos para fecundar un argumento sólido. Así como en el ejemplo de los etiquetados de los alimentos, en cualquier otro tema necesitamos descubrir relaciones complejas que lo determinan y que nos permiten sostener la validez de un proyecto de ley.

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Aproximarse a un tema de interés público con el lente de investigador logra que el debate se eleve del nivel de posiciones basadas en opiniones, percepciones y prejuicios, al de una valoración racional, derivada de un ejercicio de sistematización. La clave es sistematizar datos, comparar enfoques y planteamientos acerca del tema, y generar una propuesta. Una consideración sumamente central al hacer investigación en el contexto legislativo es tener en cuenta que se trata de investigación de carácter aplicada. Es decir, no se investiga para hacer descubrimientos innovadores en el área de las Ciencias, sino para resolver problemas públicos y tratarlos desde el Poder Legislativo, no desde alguna secretaría u oficina de gobierno. ¿Qué implica esta particularidad? Quiere decir que la investigación, necesariamente, incluye un rastreo de leyes existentes en torno al tema seleccionado, de la última iniciativa en cuestión, su dictamen, comentarios, y los detalles del porqué no prosperó. Esto es con el espíritu de mantener consistencia con el orden jurídico que se va estableciendo alrededor del asunto.

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Compartimos aquí unos pasos básicos que un asesor puede seguir para acercarse a los temas con el enfoque de investigador:

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157. A reserva que la lectora o lector consulte la bibliografía sobre cómo hacer investigación en el Anexo 14.

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5. Análisis continuo de la coyuntura política

Mientras la agenda legislativa representa el eje estable que guía el trabajo de las y los diputados en San Lázaro, la coyuntura política representa los asuntos inesperados, impredecibles, que van surgiendo en la vida cotidiana, pero que si no se atienden podrían convulsionar el curso normal del Estado. En este sentido, la intervención de las y los diputados en los temas emergentes funciona como un recurso para darles cauce.

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Por lo anterior, monitorear la coyuntura resulta tan importante como el seguimiento de la agenda legislativa, y los asesores tendrían que asumir esta tarea como hábito, disciplina diaria. Sin embargo, hay que mantener un justo equilibrio en el tiempo que dedicamos a una y otra; tampoco es deseable que la coyuntura guíe por entero el quehacer de las y los diputados. Con esto en mente, sugerimos que el seguimiento a los temas emergentes se haga con base en una estrategia general y otra específica, de manera que le demos un fin productivo a esta tarea.

Estrategia general

Estrategia particular

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Las dos estrategias planteadas pueden llevarse a cabo de manera simultánea, pero el asesor puede darle más peso a una u otra en función de lo que mejor se ajuste a los objetivos, intereses y personalidad del diputado con quien trabaja. En todo caso, los propósitos del seguimiento de la coyuntura son los mismos, lograr que el diputado cumpla su función de agente activo de la vida política del Estado mexicano a través de su paso en la legislatura, y más allá de ella si es que se trata de un diputado que quiere hacer carrera política.

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6. Cómo manejar el cabildeo

Mazzoli y Luján nos recuerdan cómo se originó la palabra “cabilderos” (lobbyists) y dicen que fue usada para describir a las personas que frecuentaban el lobby o sala de espera de alguna oficina de los gobiernos federal o estatal para entrevistarse con legisladores. Después de mucho tiempo de que esta práctica se ha extendido en el mundo, hoy se entiende como una manera organizada de la ciudadanía de influir en las decisiones de quienes definen la política gubernamental.

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158. Ver Mazzoli y Luján, “El cabildeo:; legislación de reforma en la perspectiva del Federalismo norteamericano”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, núm. 54- 55, 1996, pp. 187-191

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Desde que en México el Congreso aumenta su presencia como un poder con quien el Ejecutivo tiene que colaborar, los diputados y diputadas saben que su voto importa. Los procesos democráticos han ido configurando un cogobierno entre Ejecutivo y Legislativo. Antes el Congreso era un operador de los designios del Ejecutivo. Hoy no. Incluso en la ciudadanía crece la conciencia de que su activismo para influir en decisiones públicas no sólo los requiere en las salas de las oficinas de gobierno, sino en los pasillos de San Lázaro.

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Con estos cambios en la dinámica de gobierno, el cabildeo ha tenido que formalizarse y regularse, pues en el pasado solía ocurrir que únicamente las personas relacionadas con funcionarios de altas esferas o la clase política en general tenían acceso a los legisladores. Actualmente, el Reglamento de la Cámara de Diputados en su capítulo III del título octavo incluye la figura del cabildeo y lo describe como “toda actividad que sea realizada ante cualquier diputado o diputada, órgano o autoridad de la Cámara, en lo individual o en conjunto, para obtener una resolución o acuerdo”. Las visitas de los grupos de interés ahora abundan en las oficinas de los diputados y diputadas. De hecho, en México, como en otros países, hay empresas que realizan cabildeo, contratadas por grupos de interés.

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Por el surgimiento de tantos cabilderas y cabilderos, en esta legislatura LXIV se emitió un acuerdo de la Mesa Directiva para crear un registro y regular las actividades que desarrollan en la Cámara de Diputados. Bajo este panorama de activo cabildeo, ¿qué tiene que hacer el asesor o asesora? Primero que nada, conocer el padrón de cabilderas y cabilderos autorizados. Algunos cabilderos serán más profesionales que otros. La mayoría presentarán un proyecto legislativo en torno al tema por el que pugnan, los menos sólo tratarán de impulsar un nuevo tema. Ambos deben ser atendidos y, en caso de que el tema sea compatible, buscar un espacio de sinergia. Hay ciudadanos que, con sus propios medios, sin contratar empresas cabilderas o de relaciones públicas, se presentan con un tema de suma trascendencia y eso es importante que lo identifique el asesor.

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159. Acuerdo publicado el 31 de octubre de 2018. Acuerdo de la Mesa Directiva para regular el registro de las empresas por el que se establecen normas generales relativas al procedimiento de registro de cabilderas y cabilderos y las actividades que desarrollan en la Cámara de Diputados.

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7. Cómo apoyar en la atención de la diplomacia parlamentaria

Ante un mundo más interdependiente y globalizado, en el cual las acciones y problemáticas locales y globales están en constante interacción, los parlamentos contemporáneos, más allá de sus funciones constitucionales, han desarrollado otras que sirven para atender y dar respuesta a los retos que impone esta nueva realidad, entre ellas, una fundamental es la diplomacia parlamentaria. Este tipo de diplomacia se realiza de forma autónoma a la tradicional, que dirige el Poder Ejecutivo, pero también, en ocasiones, de forma coordinada y colaborativa y siempre velando por los intereses nacionales y respetando los principios de nuestra política exterior.

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A través de ésta diplomacia nuestros legisladores y legisladoras se vinculan y cooperan para responder a los retos globales y nacionales.

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Entre sus principales objetivos podemos encontrar los siguientes:

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Derivado de ello, el ejercicio de la diplomacia parlamentaria, de las diputadas y diputados de la Cámara Baja, requiere del apoyo y amplio compromiso de asesores y asesoras que conozcan a profundidad sus alcances, obligaciones y competencias, las cuales se encuentran fundamentalmente establecidas la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; el Capítulo IV del Título Octavo del Reglamento de la Cámara de Diputados; el acuerdo anual sobre la agenda de diplomacia parlamentaria; el acuerdo sobre los países con los que se integrarán los Grupos de Amistad; y, de forma más amplia, en la práctica y en la doctrina parlamentaria.

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Además, siempre será recomendable que los asesores y asesoras estudien, a través de fuentes calificadas, los principales objetivos, marcos jurídicos y temáticas de los foros interparlamentarios regionales y globales; los antecedentes de las reuniones interparlamentarias y sus acuerdos o declaraciones finales; las temáticas de coyuntura regional y mundial; los objetivos de las principales agendas globales, y las particularidades de los diálogos bilaterales y multilaterales. En consonancia con ello también requerirán de habilidades para generar redes de comunicación y cooperación externas e internas. Entre las externas se puede mencionar al Senado de la República y sus áreas de apoyo técnico; a la cancillería mexicana, sus áreas estratégicas y su red de embajadas y consulados; representaciones de otros países acreditadas en México; organismos internacionales y agencias de cooperación, y a las universidades, academia, especialistas y centros especializados.

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Dentro de la Cámara de Diputados se tendría, principalmente, a las presidencias y secretarías técnicas de las comisiones de relaciones exteriores y demás que atiendan agendas globales; a las áreas de documentación e información, y a los centros de estudio. Cabe señalar que el principal aliado y primer contacto al que podrían acercarse los asesores en esta tarea tan compleja, es la Unidad de Asuntos Internacionales y Relaciones Parlamentarias, un área técnico-especializada diseñada para apoyar en el logro de objetivos de la diplomacia parlamentaria y la cooperación internacional. Finalmente es útil que los asesores cuenten o desarrollen habilidades y capacidades de comunicación —en su idioma y otras lenguas—,negociación, consenso, tolerancia —ante otras expresiones culturales y nacionales—, prudencia ante situaciones complejas y sensibles, y agudeza para identificar escenarios futuros y puntos de oportunidad

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8. Generar publicaciones

La asesora o el asesor parlamentario que dedica su ejercicio profesional al saber a través del estudio y la investigación minuciosa de temas relacionados con el parlamento, debe tener por naturaleza la inquietud de poder publicar sus hallazgos y lo que implica el apasionante resultado de todo el trabajo, es decir, la generación del conocimiento. Por obligación las y los asesores transmiten todo su saber por las vías oral y escrita a los diputados o a los grupos parlamentarios para los que trabajan. Sin embargo, sería de gran beneficio construir alternativas institucionales para que las y los asesores tengan el estímulo de publicar su obra, su investigación, que finalmente representa creación de conocimiento y aportación a las ciencias vinculadas con su actividad

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Es importante entender que la capacidad de generar publicaciones refleja un nivel de profesionalización más elevado en los asesores. Al día de hoy no hay un impedimento, pero tampoco se promueve abiertamente que los asesores publiquen su trabajo, por lo que optar por promoverlo abiertamente, abonaría a elevar el nivel de su quehacer como asesores. Para estimular la capacidad de generar materiales publicables y publicar, debe otorgarse a los asesores la facultad –de manera explícita– para publicar sus saberes en revistas especializadas promovidas por los grupos parlamentarios o por la propia Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. Pueden ser revistas periódicas electrónicas, en donde conste de manera fehaciente la autoría intelectual y las aportaciones de los asesores al vasto universo de las ciencias sociales, y que les permita legítimamente acreditar y utilizar su obra para los fines académicos e intelectuales que consideren.

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9. Otros consejos prácticos

Con el ánimo de brindar la mayor cantidad de sugerencias prácticas, en esta sección se enlistan algunas actividades o ideas que les ayudaría a mantener al día su trabajo.

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Actividad de reforzamiento

Los invitamos a seguir en el módulo 5