Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica
Autor: Marcelo F. Cabrera Jara
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Resumen
Resumen
Se identifica la necesidad de promulgar una legislación específica que regule el desarrollo de la industria de generación eléctrica, usos directos industriales y de calefacción a partir del aprovechamiento de recursos geotérmicos. Para este fin, se abordarán conceptos preliminares e introductorios que expliquen el funcionamiento de la energía geotérmica y su potencial en la región, para luego desarrollar un análisis de la situación actual de esta industria en Ecuador, que incluye el estudio del marco regulatorio eléctrico y los procedimientos de concesión contemplados en la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento.
Para finalmente
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Palabras Claves
Palabras Claves
Energía geotérmica, Energías renovables no convencionales, Derecho eléctrico, Concesiones eléctricas.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Planteamiento del problema
Contenido
1. Planteamiento del problema
El Ecuador se encuentra en un proceso de transición hacia energías renovables para sustituir los combustibles fósiles. Aunque las energías renovables son limitadas por condiciones climáticas fluctuantes, la energía geotérmica se presenta como una fuente estable y no ha sido explotada en el país. A pesar de que la normativa ecuatoriana permite la participación privada en proyectos de energías renovables, hasta el 2022 no se han considerado proyectos de energía geotérmica en las licitaciones realizadas.
Este artículo
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Descripción de la energía geotérmica, sus beneficios y desafíos
2 . Descripción de la energía geotérmica, sus beneficios y desafíos
2.1 Conceptos preliminares
La geotermia es una fuente de energía renovable que aprovecha el calor generado en el interior de la Tierra. Este calor, que aumenta con la profundidad de la corteza terrestre, puede ascender a la superficie debido a fenómenos como la subducción de placas tectónicas. En zonas cercanas a volcanes, este calor puede ser aprovechado para la generación eléctrica mediante el choque de fluidos geotérmicos con una fuente de calor en las profundidades.
Este proceso
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Descripción de la energía geotérmica, sus beneficios y desafíos
La energía geotérmica se considera renovable, ya que el calor en un reservorio activo se restaura de forma natural, y los fluidos geotérmicos extraídos pueden ser recargados naturalmente o mediante reinyección. La inyección de agua superficial en el sistema geotérmico también puede formar parte del proceso, según las características específicas del sistema.
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2.2. Ventajas y desafíos
La energía geotérmica tiene atributos que la convierten en una excelente alternativa para diversificar y limpiar la matriz eléctrica de un país. Asimismo, es sustentable, renovable y autónoma, tiene la capacidad de proporcionar energía de base estable y segura a un costo operacional bajo con una vida útil de al menos 50 años.
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Es una energía flexible que se complementa de manera eficaz con otras energías renovables “intermitentes” como la solar y eólica. Mientras que, la capacidad operativa de estas últimas depende de condiciones climáticas (niveles de viento o sol), una planta geotérmica producirá una cantidad estable de energía las 24 horas del día. Es decir, la energía geotérmica ofrece un altísimo factor de planta (hasta 96%) y proporciona energía de carga base fiable por muchas décadas. Esta característica es fundamental para el diseño de políticas públicas, pues los Estados buscan asegurar la provisión de un servicio de energía eléctrica confiable.
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Por lo antes descrito, el cambio en las condiciones climáticas no tendrá mayores impactos en los costos ni la efectividad del uso de la energía geotérmica, pero su despliegue puede desempeñar un papel importante en su mitigación.
Está exenta de un proceso de combustión que emita dióxido de carbono. En términos ambientales, las centrales geotérmicas son de bajo impacto, a saber, utilizan muy poco terreno superficial comparado con otras energías renovables. Además, generan bajas o nulas emisiones de CO2 y ruidos, pudiendo integrarse en armonía al paisaje y las comunidades (Gehringer y Loksha, 2012, p. 152).
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El primer uso registrado de energía geotérmica para la generación de electricidad ocurrió en Italia en 1904, un motor geotérmico de vapor en la población de Lardarello encendió cinco lámparas eléctricas; el mismo campo geotérmico, a finales de la década de 1930 generaba alrededor de 100 MW de energía eléctrica (Bradbrook y Rønne, 2014). Es decir, esta es una tecnología madura.
A pesar de que la energía geotérmica representa varios beneficios respecto de otras fuentes de generación eléctrica, afronta dificultades que debe superar para convertirse en un recurso atractivo para las inversiones en su desarrollo.
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Las barreras que debe sortear se relacionan, por un lado, con una relativamente escasa localización de estos recursos; y por el otro, al alto riesgo y gasto intensivo de capital en la fase de exploración. El desarrollo de un proyecto geotérmico consta de varias fases. La primera, de exploración o prefactibilidad está encaminada a confirmar la existencia de un yacimiento geotérmico adecuado para la generación eléctrica . Si el resultado es positivo se inicia la segúnda fase, el diseño y factibilidad de proyecto. Y, finalmente, la fase de construcción y operación de la planta (Marzolf 2014 , p.39)
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Si dividimos el total de un costo de un proyecto para sus distintas fases, encontramos que : (i) la exploración y confirmación del recurso , que representa alrededor de 10% al 15% del costo total de inversión; (ii) las perforaciones de pozo de producción e inyección , que representa alrededor del 20% al 35%; (iii) las instalaciones de superficie del 10% al 20% ; y , (iv) la construcción de la planta, que puede variar desde el 40% al 60% de la inversión. (Bromley et al. 2010).
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RIESGO DE LOS PROYECTOS GEOTÉRMICOS Y COSTO ACUMULADODE LA INVERSIÓN
2.2.1. Riesgo de los proyectos geotérmicos y costo acumulado de la inversión.
Como se observa a continuación, el riesgo asociado a un proyecto geotérmico disminuye conforme se avanza en su desarrollo; sin embargo, se requiere una inversión intensiva de capital en la confirmación de la existencia del recurso.
Figura 1. Riesgo de proyectos geotérmicos. Manual de Geotermia de Gehringer y Loksha.
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La exploración de recursos geotérmicos, al ser subterráneos, es crucial para localizar y estimar su cantidad y calidad aprovechable. Sin embargo, la comprobación definitiva de la existencia y viabilidad del recurso solo ocurre después de las perforaciones, lo que implica inversiones significativas. En América Latina y el Caribe, la exploración geotérmica tiene un costo de alrededor de US$4 millones por MW, una duración de hasta tres años y una tasa de éxito del 60%. Para mitigar este riesgo, las políticas de subvenciones y financiamiento concesional son fundamentales, como se evidencia en programas de financiamiento multilateral que incluyen esquemas de donación contingente.
En este modelo
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Descripción de la energía geotérmica, sus beneficios y desafíos
2.3. Potencial geotérmico
En las últimas tres décadas, la geotermia ha crecido a nivel global, con una capacidad instalada de 13,454 MW, liderada por Estados Unidos y Filipinas. En América Latina, el potencial geotérmico es estimado entre 11 y 55 GW, pero actualmente solo México, América Central, el Caribe y Chile tienen plantas operativas de 1.7 GW. En Ecuador, a pesar de un potencial geotérmico estimado en 3000 MW, aún no hay proyectos concretos. Se han realizado perforaciones exploratorias, pero la falta de normativa específica podría ser un obstáculo.
Se espera
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
3. Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
3.1 Tratamiento Constitucional
La Constitución de Montecristi considera la energía como estratégica para el desarrollo del país, reservando al Estado el derecho de administrarla y regularla. Los artículos 261 y 313 establecen la competencia exclusiva del Estado sobre los recursos naturales y energéticos, y el artículo 408 consagra la propiedad inalienable del Estado sobre los productos del subsuelo, incluyendo la geotermia. En Ecuador, el uso y explotación geotérmica requiere autorización expresa del Estado, siendo este dueño de los recursos. La Constitución también obliga al Estado a promover la eficiencia energética, el desarrollo de energías renovables y la mitigación del cambio climático.
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3.2 Tratamiento legal
Hasta el momento, Ecuador carece de legislación específica para regular la asignación, exploración y explotación de recursos geotérmicos. El marco legal general está compuesto por la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica (LOSPEE) de 2015 y su Reglamento General de 2019, reformado en 2021. La energía geotérmica, considerada una Energía Renovable No Convencional (ERNC), está sujeta a directrices específicas según el artículo 26 de la LOSPEE. La normativa establece la obligación del Estado de promover el uso de ERNC y brinda condiciones preferentes en su regulación.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
En términos generales, las actividades de energía eléctrica son realizadas por empresas públicas o mixtas, pero la participación privada puede ser autorizada bajo ciertas condiciones establecidas en el artículo 25 de la LOSPEE, principalmente para proyectos de ERNC no incluidos en el Plan Maestro de Electricidad. Los contratos de concesión pueden ser otorgados para generación y autogeneración, diferenciándose en que los proyectos de autogeneración buscan cubrir consumos propios.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
La planificación nacional en el sector eléctrico se basa en dos herramientas: el Plan Maestro de Electricidad (PME), que proyecta la demanda y la expansión de proyectos de generación cada 4 años, y el Plan Nacional de Eficiencia Energética (PLANEE), enfocado en el uso eficiente de recursos energéticos. En el contexto actual de la energía geotérmica en Ecuador, el PLANEE no presenta pautas específicas para esta industria.
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3.2.1 Procedimiento de concesión
Como se analizó en el punto anterior, la Norma Constitucional impone la obligación de contar con una autorización estatal para el desarrollo y aprovechamiento de recursos naturales. Al no existir un procedimiento específico para la energía geotérmica, es aplicable el procedimiento general establecido en el artículo 25 de la LOSPEE y desarrollado en los artículos 118 al 131 de su Reglamento General.
En el ámbito de participación privada en la generación de energía eléctrica, se requiere suscribir un contrato de concesión. La norma desarrolla dos procedimientos, el parámetro que determina cuál se debe seguir, es la inclusión del proyecto dentro del Plan Maestro de Electricidad o no.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
- Proceso Público de Selección (PPS)
Dentro del marco del Plan Maestro de Electricidad en Ecuador, el Estado ha identificado áreas con potencial geotérmico para el desarrollo de proyectos. Para obtener un contrato de concesión en estas áreas, los interesados deben participar en un Proceso Público de Selección (PPS). El PPS comienza con la convocatoria, seguida por la etapa de precalificación, donde se evalúa la capacidad técnica, legal y financiera de los oferentes. Solo aquellos que cumplan con los requisitos pueden avanzar a las siguientes etapas.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
Los oferentes calificados deben preparar ofertas técnicas y económicas. El Ministerio evaluará estas ofertas y adjudicará el proyecto al oferente que ofrezca las mejores condiciones. Finalmente, se suscribirá el contrato de concesión.
En el Plan Maestro de Electricidad de 2016 y su actualización en 2020, se identificaron 5 proyectos de energía geotérmica de interés para el Estado ecuatoriano, sin modificaciones significativas en la lista.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
- Propuesta de particulares o concesión directa
El procedimiento para proyectos geotérmicos no planificados está menos desarrollado en la normativa, pero los artículos 29 de la LOSPEE y 22, 23 y 130 de su Reglamento proporcionan parámetros generales. Si un proyecto no está planificado, la iniciativa recae en el sector privado, que debe presentar una propuesta al Ministerio para su análisis y estudio.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
Estos proyectos pueden ser autorizados bajo dos figuras: (i) proyectos de generación para negociación de energía con empresas distribuidoras o grandes consumidores, ya sea a través de contratos regulados o bilaterales; o (ii) proyectos de autogeneración, donde los excedentes pueden ser negociados con empresas distribuidoras o grandes consumidores.
En el caso de proyectos de generación considerados de interés público, la Autoridad convocará a un Proceso Público de Selección (PPS), siguiendo un procedimiento similar al mencionado anteriormente, con la diferencia de que el proponente puede recibir bonificaciones adicionales en su oferta económica y mejorarla en respuesta a otras ofertas.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
Si el proyecto propuesto no es de interés público, el Ministerio otorgará directamente al proponente el título habilitante y posteriormente suscribirá el contrato de concesión. En el caso de proyectos de autogeneración que no estén explícitamente incorporados en el Plan Maestro de Electricidad (PME), el proponente puede desarrollarlos a su cuenta y riesgo, previa autorización expresa del Ministerio.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
3.2.2 Particularidades
En Ecuador, al finalizar el contrato de concesión para proyectos geotérmicos, todos los bienes deben revertirse y transferirse obligatoriamente y sin costo alguno al Estado, según lo establecido en los artículos 32 de la LOSPEE y 139 del reglamento. Este modelo de concesión sigue el enfoque Build, Own, Operate and Transfer (BOOT), donde el sector privado asume el diseño, financiamiento, construcción, operación del proyecto por un período acordado y, al finalizar, la propiedad pasa al Estado, que decide su gestión futura.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
3.2.3 Situación actual
En septiembre del 2020 y 2021, el Ministerio de Energía y Recursos Naturales No Renovables inició los PPS denominados “Bloque Proyectos ERNC”. Bajo esta figura se concesionó un total de 200 MW en el año 2021, y se busca concesionar 500 MW en el año 2022; no obstante, fueron excluidos los proyectos de generación a base del aprovechamiento de energía geotérmica en ambas licitaciones.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Argumentos para considerar para una Ley de Energía Geotérmica
4. Argumentos para considerar para una Ley de Energía Geotérmica
La creación de una ley exclusiva para regular la energía geotérmica desempeña un papel crucial en el establecimiento de un clima favorable para la inversión. Dado que la exploración y prospección en este sector requieren inversiones significativas y conllevan riesgos elevados, la confianza de los inversionistas depende de un marco legal claro que defina derechos y responsabilidades.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Argumentos para considerar para una Ley de Energía Geotérmica
Aunque se podrían adaptar leyes existentes del sector minero o petrolero para abordar la energía geotérmica, esta aproximación puede generar problemas al clasificar de manera incorrecta o incompleta los diversos tipos de recursos geotérmicos. Por lo tanto, la vía más efectiva para impulsar la energía geotérmica es la promulgación de una ley específica, respaldada por políticas públicas que fomenten su desarrollo. En Latinoamérica, los Estados con industrias geotérmicas exitosas cuentan con legislación específica para este recurso.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5. Derecho comparado
En México, pionero en la generación de energía geotérmica en América Latina desde 1973, cuenta con una capacidad instalada de 926 MW, liderando la región. Chile, por su parte, inauguró su primera planta en 2017, con una capacidad de 48 MW. El análisis de las leyes de energía geotérmica en estos países revela mecanismos adoptados para impulsar el desarrollo de esta tecnología. Las normativas abordan aspectos constitucionales y regulaciones comunes, como la propiedad de los recursos geotérmicos, la institucionalidad y la regulación del aprovechamiento de esta energía.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5.1 México
5.1.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
5.1.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5.2 Chile
5.2.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
5.2.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
La concesión de exploración
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5.3 Análisis de derecho comparado
Los países con industrias geotérmicas han promulgado leyes para regular el aprovechamiento de la energía geotérmica. Estas leyes definen la energía geotérmica, establecen la propiedad de los recursos, diseñan sistemas de licencias para la exploración y explotación, y exigen cumplimiento de obligaciones como informes periódicos y pago de patentes. Se destaca la legislación chilena al evitar la evaluación ambiental para la exploración y aplicarla solo para plantas de generación superiores a 3 MW. Un "sistema de ventanilla única" facilita la evaluación ambiental.
En el ámbito financiero
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Consideraciones normativas para una ley de geotermia en Ecuador
6. Consideraciones normativas para una ley de geotermia en Ecuador
Las leyes de geotermia en la legislación comparada comparten criterios normativos mínimos, y la Unión Europea a través de Energía Inteligente Europa propone un marco modelo. Destaca la importancia de definir la energía geotérmica, clarificar la propiedad de los recursos, establecer autoridad reguladora y diseñar un sistema de licencias. Se enfatiza la necesidad de incentivos financieros y se sugiere fijar tasas administrativas mínimas. La duración de los títulos varía, siendo prorrogables en la mayoría de los casos. Se establecen derechos y obligaciones para los titulares, incluyendo el acceso a predios y recursos hídricos.
La entrega
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Conclusiones
Conclusiones
La energía geotérmica, siendo una fuente renovable de carga base, posee un vasto potencial en Ecuador y la región, contribuyendo a la mitigación del cambio climático. Sin embargo, la falta de regulación específica y la propiedad estatal de los recursos subterráneos plantean desafíos para atraer inversiones. Aunque la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica proporciona un marco general, la ausencia de un enfoque específico para la geotermia limita el desarrollo de proyectos.
La necesidad
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Referencias bibliográficas
Referencias bibliográficas
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Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Referencias bibliográficas
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Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Referencias bibliográficas
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Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Legislación
Legislación
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Eléctrica. Registro Oficial No. 21, 20 de agosto de 2019
Presidente de la República del Ecuador (2021). Decreto Ejecutivo No. 239.
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Chile 1980.
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Estados Unidos Mexicanos.
Diario Oficial de la Federación. México (2014). Ley de Energía Geotérmica.
Diario Oficial de la Federación. México (2014). Ley Industria Eléctrica.
Diario Oficial de la Federación. México (2015). Ley de Transición Energética.
Tema revisado
En este modelo, si la exploración no tiene éxito, los recursos otorgados se consideran no reembolsables, pero si los resultados son positivos, el financiamiento se convierte en un crédito concesional a pagarse en el futuro. El desarrollo exitoso de la tecnología geotérmica requiere la participación proactiva de gobiernos y organismos multilaterales, ya que el potencial geotérmico justifica la búsqueda de mecanismos para su aprovechamiento.
La necesidad de una ley de energía geotérmica que aborde derechos, responsabilidades, aspectos ambientales y beneficios financieros se destaca como crucial para generar confianza y facilitar inversiones significativas en esta industria de alto riesgo financiero.
5.2.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
La Constitución no aborda directamente los recursos geotérmicos, pero la Ley de Energía Geotérmica establece el dominio estatal sobre ellos. La ley confiere al Ministerio de Energía la responsabilidad de otorgar, administrar y revocar concesiones geotérmicas. En cuanto a la autorización ambiental, el Servicio de Evaluación Ambiental gestiona el proceso, mientras que la fiscalización y control ambiental son responsabilidad de la Superintendencia del Medio Ambiente, un órgano autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Este proceso eleva la temperatura y la presión de los fluidos, que luego son expulsados a la superficie para accionar motores o turbinas y generar energía eléctrica.
Para finalmente, realizar un breve análisis de derecho comparado y determinar ciertos criterios regulatorios que deberían tomarse en cuenta para una Ley de Energía Geotérmica en Ecuador.
En el ámbito financiero, se destacan incentivos exitosos en México, como la compra de certificados de energía renovable y programas de financiamiento.
La concesión de exploración tiene una vigencia de 2 años, renovable por igual período, y los titulares pueden iniciar el proceso para obtener una concesión de explotación en cualquier momento durante la vigencia de la concesión de exploración o hasta 2 años después de su vencimiento. Los titulares de permisos de exploración pueden solicitar la concesión de explotación al cumplir con los requisitos. Durante la vigencia de las autorizaciones, los titulares deben presentar informes periódicos, pagar patentes anuales durante la exploración y demostrar el cumplimiento de sus cronogramas.
La entrega de información geológica y reportes periódicos son requerimientos comunes. Se destaca la importancia de causales expresas de extinción del título para garantizar certeza jurídica. En resumen, un régimen legal integral debe abordar disposiciones generales, definición y propiedad, títulos, actividades, procedimientos, duración, derechos, obligaciones y extinción del título, además de incluir incentivos fiscales para impulsar la industria geotérmica.
Se espera la construcción de la primera planta en 5 a 10 años. (Basado en información de Ritcher, 2017; Banco Interamericano de Desarrollo, 2020; Lloret y Labus, 2014.
Este artículo analiza las características de la energía geotérmica y propone la necesidad de una legislación específica en Ecuador para aprovechar su potencial.
5.2.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
La Ley 19.657 en Chile establece un procedimiento para obtener concesiones geotérmicas, ya sea mediante petición directa o licitación. La licitación es obligatoria en ciertos casos, como cuando se trata de áreas identificadas como fuentes probables de potencial geotérmico, cuando hay solicitudes conflictivas o a discreción de la Autoridad estatal.
Para participar en licitaciones, se requiere acreditar un patrimonio mínimo, y el proceso consta de etapas de calificación técnica y presentación de ofertas económicas.
5.1.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
La Ley de Energía Geotérmica en México establece tres etapas para un proyecto geotérmico: registro, permiso y concesión de explotación. El registro permite realizar trabajos de reconocimiento en un área por ocho meses. El permiso autoriza trabajos de exploración en un área de hasta 150 km2 por tres años, prorrogables. Para obtener estas autorizaciones, se requiere acreditar capacidad técnica y económica. La concesión de explotación permite aprovechar los recursos geotérmicos por 30 años, con la presentación de un cronograma financiero y operativo, viabilidad ambiental e interconexión. Los titulares deben cumplir con informes anuales y cronogramas durante la vigencia de las autorizaciones.
5.1.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
En México, la propiedad de los recursos geotérmicos está implícita en el artículo 27 de la Constitución, que establece que la Nación tiene el dominio directo de todos los recursos naturales. La Ley de Energía Geotérmica regula este sector, otorgando a la Secretaría de Energía la responsabilidad de expedir registros, permisos y concesiones geotérmicas. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales se encarga del licenciamiento ambiental, mientras que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente supervisa y controla aspectos ambientales con autonomía técnica y operativa.
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Autor: Marcelo F. Cabrera Jara
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Resumen
Resumen
Se identifica la necesidad de promulgar una legislación específica que regule el desarrollo de la industria de generación eléctrica, usos directos industriales y de calefacción a partir del aprovechamiento de recursos geotérmicos. Para este fin, se abordarán conceptos preliminares e introductorios que expliquen el funcionamiento de la energía geotérmica y su potencial en la región, para luego desarrollar un análisis de la situación actual de esta industria en Ecuador, que incluye el estudio del marco regulatorio eléctrico y los procedimientos de concesión contemplados en la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento.
Para finalmente
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Palabras Claves
Energía geotérmica, Energías renovables no convencionales, Derecho eléctrico, Concesiones eléctricas.
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Contenido
1. Planteamiento del problema
El Ecuador se encuentra en un proceso de transición hacia energías renovables para sustituir los combustibles fósiles. Aunque las energías renovables son limitadas por condiciones climáticas fluctuantes, la energía geotérmica se presenta como una fuente estable y no ha sido explotada en el país. A pesar de que la normativa ecuatoriana permite la participación privada en proyectos de energías renovables, hasta el 2022 no se han considerado proyectos de energía geotérmica en las licitaciones realizadas.
Este artículo
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Descripción de la energía geotérmica, sus beneficios y desafíos
2 . Descripción de la energía geotérmica, sus beneficios y desafíos
2.1 Conceptos preliminares
La geotermia es una fuente de energía renovable que aprovecha el calor generado en el interior de la Tierra. Este calor, que aumenta con la profundidad de la corteza terrestre, puede ascender a la superficie debido a fenómenos como la subducción de placas tectónicas. En zonas cercanas a volcanes, este calor puede ser aprovechado para la generación eléctrica mediante el choque de fluidos geotérmicos con una fuente de calor en las profundidades.
Este proceso
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La energía geotérmica se considera renovable, ya que el calor en un reservorio activo se restaura de forma natural, y los fluidos geotérmicos extraídos pueden ser recargados naturalmente o mediante reinyección. La inyección de agua superficial en el sistema geotérmico también puede formar parte del proceso, según las características específicas del sistema.
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2.2. Ventajas y desafíos
La energía geotérmica tiene atributos que la convierten en una excelente alternativa para diversificar y limpiar la matriz eléctrica de un país. Asimismo, es sustentable, renovable y autónoma, tiene la capacidad de proporcionar energía de base estable y segura a un costo operacional bajo con una vida útil de al menos 50 años.
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Es una energía flexible que se complementa de manera eficaz con otras energías renovables “intermitentes” como la solar y eólica. Mientras que, la capacidad operativa de estas últimas depende de condiciones climáticas (niveles de viento o sol), una planta geotérmica producirá una cantidad estable de energía las 24 horas del día. Es decir, la energía geotérmica ofrece un altísimo factor de planta (hasta 96%) y proporciona energía de carga base fiable por muchas décadas. Esta característica es fundamental para el diseño de políticas públicas, pues los Estados buscan asegurar la provisión de un servicio de energía eléctrica confiable.
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Por lo antes descrito, el cambio en las condiciones climáticas no tendrá mayores impactos en los costos ni la efectividad del uso de la energía geotérmica, pero su despliegue puede desempeñar un papel importante en su mitigación. Está exenta de un proceso de combustión que emita dióxido de carbono. En términos ambientales, las centrales geotérmicas son de bajo impacto, a saber, utilizan muy poco terreno superficial comparado con otras energías renovables. Además, generan bajas o nulas emisiones de CO2 y ruidos, pudiendo integrarse en armonía al paisaje y las comunidades (Gehringer y Loksha, 2012, p. 152).
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El primer uso registrado de energía geotérmica para la generación de electricidad ocurrió en Italia en 1904, un motor geotérmico de vapor en la población de Lardarello encendió cinco lámparas eléctricas; el mismo campo geotérmico, a finales de la década de 1930 generaba alrededor de 100 MW de energía eléctrica (Bradbrook y Rønne, 2014). Es decir, esta es una tecnología madura. A pesar de que la energía geotérmica representa varios beneficios respecto de otras fuentes de generación eléctrica, afronta dificultades que debe superar para convertirse en un recurso atractivo para las inversiones en su desarrollo.
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Las barreras que debe sortear se relacionan, por un lado, con una relativamente escasa localización de estos recursos; y por el otro, al alto riesgo y gasto intensivo de capital en la fase de exploración. El desarrollo de un proyecto geotérmico consta de varias fases. La primera, de exploración o prefactibilidad está encaminada a confirmar la existencia de un yacimiento geotérmico adecuado para la generación eléctrica . Si el resultado es positivo se inicia la segúnda fase, el diseño y factibilidad de proyecto. Y, finalmente, la fase de construcción y operación de la planta (Marzolf 2014 , p.39)
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Si dividimos el total de un costo de un proyecto para sus distintas fases, encontramos que : (i) la exploración y confirmación del recurso , que representa alrededor de 10% al 15% del costo total de inversión; (ii) las perforaciones de pozo de producción e inyección , que representa alrededor del 20% al 35%; (iii) las instalaciones de superficie del 10% al 20% ; y , (iv) la construcción de la planta, que puede variar desde el 40% al 60% de la inversión. (Bromley et al. 2010).
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RIESGO DE LOS PROYECTOS GEOTÉRMICOS Y COSTO ACUMULADODE LA INVERSIÓN
2.2.1. Riesgo de los proyectos geotérmicos y costo acumulado de la inversión.
Como se observa a continuación, el riesgo asociado a un proyecto geotérmico disminuye conforme se avanza en su desarrollo; sin embargo, se requiere una inversión intensiva de capital en la confirmación de la existencia del recurso.
Figura 1. Riesgo de proyectos geotérmicos. Manual de Geotermia de Gehringer y Loksha.
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La exploración de recursos geotérmicos, al ser subterráneos, es crucial para localizar y estimar su cantidad y calidad aprovechable. Sin embargo, la comprobación definitiva de la existencia y viabilidad del recurso solo ocurre después de las perforaciones, lo que implica inversiones significativas. En América Latina y el Caribe, la exploración geotérmica tiene un costo de alrededor de US$4 millones por MW, una duración de hasta tres años y una tasa de éxito del 60%. Para mitigar este riesgo, las políticas de subvenciones y financiamiento concesional son fundamentales, como se evidencia en programas de financiamiento multilateral que incluyen esquemas de donación contingente.
En este modelo
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2.3. Potencial geotérmico
En las últimas tres décadas, la geotermia ha crecido a nivel global, con una capacidad instalada de 13,454 MW, liderada por Estados Unidos y Filipinas. En América Latina, el potencial geotérmico es estimado entre 11 y 55 GW, pero actualmente solo México, América Central, el Caribe y Chile tienen plantas operativas de 1.7 GW. En Ecuador, a pesar de un potencial geotérmico estimado en 3000 MW, aún no hay proyectos concretos. Se han realizado perforaciones exploratorias, pero la falta de normativa específica podría ser un obstáculo.
Se espera
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3. Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
3.1 Tratamiento Constitucional
La Constitución de Montecristi considera la energía como estratégica para el desarrollo del país, reservando al Estado el derecho de administrarla y regularla. Los artículos 261 y 313 establecen la competencia exclusiva del Estado sobre los recursos naturales y energéticos, y el artículo 408 consagra la propiedad inalienable del Estado sobre los productos del subsuelo, incluyendo la geotermia. En Ecuador, el uso y explotación geotérmica requiere autorización expresa del Estado, siendo este dueño de los recursos. La Constitución también obliga al Estado a promover la eficiencia energética, el desarrollo de energías renovables y la mitigación del cambio climático.
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3.2 Tratamiento legal
Hasta el momento, Ecuador carece de legislación específica para regular la asignación, exploración y explotación de recursos geotérmicos. El marco legal general está compuesto por la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica (LOSPEE) de 2015 y su Reglamento General de 2019, reformado en 2021. La energía geotérmica, considerada una Energía Renovable No Convencional (ERNC), está sujeta a directrices específicas según el artículo 26 de la LOSPEE. La normativa establece la obligación del Estado de promover el uso de ERNC y brinda condiciones preferentes en su regulación.
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En términos generales, las actividades de energía eléctrica son realizadas por empresas públicas o mixtas, pero la participación privada puede ser autorizada bajo ciertas condiciones establecidas en el artículo 25 de la LOSPEE, principalmente para proyectos de ERNC no incluidos en el Plan Maestro de Electricidad. Los contratos de concesión pueden ser otorgados para generación y autogeneración, diferenciándose en que los proyectos de autogeneración buscan cubrir consumos propios.
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La planificación nacional en el sector eléctrico se basa en dos herramientas: el Plan Maestro de Electricidad (PME), que proyecta la demanda y la expansión de proyectos de generación cada 4 años, y el Plan Nacional de Eficiencia Energética (PLANEE), enfocado en el uso eficiente de recursos energéticos. En el contexto actual de la energía geotérmica en Ecuador, el PLANEE no presenta pautas específicas para esta industria.
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3.2.1 Procedimiento de concesión
Como se analizó en el punto anterior, la Norma Constitucional impone la obligación de contar con una autorización estatal para el desarrollo y aprovechamiento de recursos naturales. Al no existir un procedimiento específico para la energía geotérmica, es aplicable el procedimiento general establecido en el artículo 25 de la LOSPEE y desarrollado en los artículos 118 al 131 de su Reglamento General. En el ámbito de participación privada en la generación de energía eléctrica, se requiere suscribir un contrato de concesión. La norma desarrolla dos procedimientos, el parámetro que determina cuál se debe seguir, es la inclusión del proyecto dentro del Plan Maestro de Electricidad o no.
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- Proceso Público de Selección (PPS)
Dentro del marco del Plan Maestro de Electricidad en Ecuador, el Estado ha identificado áreas con potencial geotérmico para el desarrollo de proyectos. Para obtener un contrato de concesión en estas áreas, los interesados deben participar en un Proceso Público de Selección (PPS). El PPS comienza con la convocatoria, seguida por la etapa de precalificación, donde se evalúa la capacidad técnica, legal y financiera de los oferentes. Solo aquellos que cumplan con los requisitos pueden avanzar a las siguientes etapas.Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
Los oferentes calificados deben preparar ofertas técnicas y económicas. El Ministerio evaluará estas ofertas y adjudicará el proyecto al oferente que ofrezca las mejores condiciones. Finalmente, se suscribirá el contrato de concesión. En el Plan Maestro de Electricidad de 2016 y su actualización en 2020, se identificaron 5 proyectos de energía geotérmica de interés para el Estado ecuatoriano, sin modificaciones significativas en la lista.
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- Propuesta de particulares o concesión directa
El procedimiento para proyectos geotérmicos no planificados está menos desarrollado en la normativa, pero los artículos 29 de la LOSPEE y 22, 23 y 130 de su Reglamento proporcionan parámetros generales. Si un proyecto no está planificado, la iniciativa recae en el sector privado, que debe presentar una propuesta al Ministerio para su análisis y estudio.Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Energía geotérmica en el marco normativo ecuatoriano
Estos proyectos pueden ser autorizados bajo dos figuras: (i) proyectos de generación para negociación de energía con empresas distribuidoras o grandes consumidores, ya sea a través de contratos regulados o bilaterales; o (ii) proyectos de autogeneración, donde los excedentes pueden ser negociados con empresas distribuidoras o grandes consumidores. En el caso de proyectos de generación considerados de interés público, la Autoridad convocará a un Proceso Público de Selección (PPS), siguiendo un procedimiento similar al mencionado anteriormente, con la diferencia de que el proponente puede recibir bonificaciones adicionales en su oferta económica y mejorarla en respuesta a otras ofertas.
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Si el proyecto propuesto no es de interés público, el Ministerio otorgará directamente al proponente el título habilitante y posteriormente suscribirá el contrato de concesión. En el caso de proyectos de autogeneración que no estén explícitamente incorporados en el Plan Maestro de Electricidad (PME), el proponente puede desarrollarlos a su cuenta y riesgo, previa autorización expresa del Ministerio.
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3.2.2 Particularidades
En Ecuador, al finalizar el contrato de concesión para proyectos geotérmicos, todos los bienes deben revertirse y transferirse obligatoriamente y sin costo alguno al Estado, según lo establecido en los artículos 32 de la LOSPEE y 139 del reglamento. Este modelo de concesión sigue el enfoque Build, Own, Operate and Transfer (BOOT), donde el sector privado asume el diseño, financiamiento, construcción, operación del proyecto por un período acordado y, al finalizar, la propiedad pasa al Estado, que decide su gestión futura.
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3.2.3 Situación actual
En septiembre del 2020 y 2021, el Ministerio de Energía y Recursos Naturales No Renovables inició los PPS denominados “Bloque Proyectos ERNC”. Bajo esta figura se concesionó un total de 200 MW en el año 2021, y se busca concesionar 500 MW en el año 2022; no obstante, fueron excluidos los proyectos de generación a base del aprovechamiento de energía geotérmica en ambas licitaciones.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Argumentos para considerar para una Ley de Energía Geotérmica
4. Argumentos para considerar para una Ley de Energía Geotérmica
La creación de una ley exclusiva para regular la energía geotérmica desempeña un papel crucial en el establecimiento de un clima favorable para la inversión. Dado que la exploración y prospección en este sector requieren inversiones significativas y conllevan riesgos elevados, la confianza de los inversionistas depende de un marco legal claro que defina derechos y responsabilidades.
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Aunque se podrían adaptar leyes existentes del sector minero o petrolero para abordar la energía geotérmica, esta aproximación puede generar problemas al clasificar de manera incorrecta o incompleta los diversos tipos de recursos geotérmicos. Por lo tanto, la vía más efectiva para impulsar la energía geotérmica es la promulgación de una ley específica, respaldada por políticas públicas que fomenten su desarrollo. En Latinoamérica, los Estados con industrias geotérmicas exitosas cuentan con legislación específica para este recurso.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5. Derecho comparado
En México, pionero en la generación de energía geotérmica en América Latina desde 1973, cuenta con una capacidad instalada de 926 MW, liderando la región. Chile, por su parte, inauguró su primera planta en 2017, con una capacidad de 48 MW. El análisis de las leyes de energía geotérmica en estos países revela mecanismos adoptados para impulsar el desarrollo de esta tecnología. Las normativas abordan aspectos constitucionales y regulaciones comunes, como la propiedad de los recursos geotérmicos, la institucionalidad y la regulación del aprovechamiento de esta energía.
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5.1 México
5.1.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
5.1.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5.2 Chile
5.2.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
5.2.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
La concesión de exploración
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Derecho comparado
5.3 Análisis de derecho comparado
Los países con industrias geotérmicas han promulgado leyes para regular el aprovechamiento de la energía geotérmica. Estas leyes definen la energía geotérmica, establecen la propiedad de los recursos, diseñan sistemas de licencias para la exploración y explotación, y exigen cumplimiento de obligaciones como informes periódicos y pago de patentes. Se destaca la legislación chilena al evitar la evaluación ambiental para la exploración y aplicarla solo para plantas de generación superiores a 3 MW. Un "sistema de ventanilla única" facilita la evaluación ambiental.
En el ámbito financiero
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales - Consideraciones normativas para una ley de geotermia en Ecuador
6. Consideraciones normativas para una ley de geotermia en Ecuador
Las leyes de geotermia en la legislación comparada comparten criterios normativos mínimos, y la Unión Europea a través de Energía Inteligente Europa propone un marco modelo. Destaca la importancia de definir la energía geotérmica, clarificar la propiedad de los recursos, establecer autoridad reguladora y diseñar un sistema de licencias. Se enfatiza la necesidad de incentivos financieros y se sugiere fijar tasas administrativas mínimas. La duración de los títulos varía, siendo prorrogables en la mayoría de los casos. Se establecen derechos y obligaciones para los titulares, incluyendo el acceso a predios y recursos hídricos.
La entrega
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Conclusiones
Conclusiones
La energía geotérmica, siendo una fuente renovable de carga base, posee un vasto potencial en Ecuador y la región, contribuyendo a la mitigación del cambio climático. Sin embargo, la falta de regulación específica y la propiedad estatal de los recursos subterráneos plantean desafíos para atraer inversiones. Aunque la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica proporciona un marco general, la ausencia de un enfoque específico para la geotermia limita el desarrollo de proyectos.
La necesidad
Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Referencias bibliográficas
Referencias bibliográficas
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Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Legislación
Legislación
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Energía Geotérmica en Ecuador, condiciones actuales y necesidad de una legislación específica - Legislación
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Tema revisado
En este modelo, si la exploración no tiene éxito, los recursos otorgados se consideran no reembolsables, pero si los resultados son positivos, el financiamiento se convierte en un crédito concesional a pagarse en el futuro. El desarrollo exitoso de la tecnología geotérmica requiere la participación proactiva de gobiernos y organismos multilaterales, ya que el potencial geotérmico justifica la búsqueda de mecanismos para su aprovechamiento.
La necesidad de una ley de energía geotérmica que aborde derechos, responsabilidades, aspectos ambientales y beneficios financieros se destaca como crucial para generar confianza y facilitar inversiones significativas en esta industria de alto riesgo financiero.
5.2.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
La Constitución no aborda directamente los recursos geotérmicos, pero la Ley de Energía Geotérmica establece el dominio estatal sobre ellos. La ley confiere al Ministerio de Energía la responsabilidad de otorgar, administrar y revocar concesiones geotérmicas. En cuanto a la autorización ambiental, el Servicio de Evaluación Ambiental gestiona el proceso, mientras que la fiscalización y control ambiental son responsabilidad de la Superintendencia del Medio Ambiente, un órgano autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Este proceso eleva la temperatura y la presión de los fluidos, que luego son expulsados a la superficie para accionar motores o turbinas y generar energía eléctrica.
Para finalmente, realizar un breve análisis de derecho comparado y determinar ciertos criterios regulatorios que deberían tomarse en cuenta para una Ley de Energía Geotérmica en Ecuador.
En el ámbito financiero, se destacan incentivos exitosos en México, como la compra de certificados de energía renovable y programas de financiamiento.
La concesión de exploración tiene una vigencia de 2 años, renovable por igual período, y los titulares pueden iniciar el proceso para obtener una concesión de explotación en cualquier momento durante la vigencia de la concesión de exploración o hasta 2 años después de su vencimiento. Los titulares de permisos de exploración pueden solicitar la concesión de explotación al cumplir con los requisitos. Durante la vigencia de las autorizaciones, los titulares deben presentar informes periódicos, pagar patentes anuales durante la exploración y demostrar el cumplimiento de sus cronogramas.
La entrega de información geológica y reportes periódicos son requerimientos comunes. Se destaca la importancia de causales expresas de extinción del título para garantizar certeza jurídica. En resumen, un régimen legal integral debe abordar disposiciones generales, definición y propiedad, títulos, actividades, procedimientos, duración, derechos, obligaciones y extinción del título, además de incluir incentivos fiscales para impulsar la industria geotérmica.
Se espera la construcción de la primera planta en 5 a 10 años. (Basado en información de Ritcher, 2017; Banco Interamericano de Desarrollo, 2020; Lloret y Labus, 2014.
Este artículo analiza las características de la energía geotérmica y propone la necesidad de una legislación específica en Ecuador para aprovechar su potencial.
5.2.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
La Ley 19.657 en Chile establece un procedimiento para obtener concesiones geotérmicas, ya sea mediante petición directa o licitación. La licitación es obligatoria en ciertos casos, como cuando se trata de áreas identificadas como fuentes probables de potencial geotérmico, cuando hay solicitudes conflictivas o a discreción de la Autoridad estatal. Para participar en licitaciones, se requiere acreditar un patrimonio mínimo, y el proceso consta de etapas de calificación técnica y presentación de ofertas económicas.
5.1.2 Regulación del aprovechamiento de energía geotérmica
La Ley de Energía Geotérmica en México establece tres etapas para un proyecto geotérmico: registro, permiso y concesión de explotación. El registro permite realizar trabajos de reconocimiento en un área por ocho meses. El permiso autoriza trabajos de exploración en un área de hasta 150 km2 por tres años, prorrogables. Para obtener estas autorizaciones, se requiere acreditar capacidad técnica y económica. La concesión de explotación permite aprovechar los recursos geotérmicos por 30 años, con la presentación de un cronograma financiero y operativo, viabilidad ambiental e interconexión. Los titulares deben cumplir con informes anuales y cronogramas durante la vigencia de las autorizaciones.
5.1.1 Propiedad de los recursos geotérmicos e institucionalidad
En México, la propiedad de los recursos geotérmicos está implícita en el artículo 27 de la Constitución, que establece que la Nación tiene el dominio directo de todos los recursos naturales. La Ley de Energía Geotérmica regula este sector, otorgando a la Secretaría de Energía la responsabilidad de expedir registros, permisos y concesiones geotérmicas. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales se encarga del licenciamiento ambiental, mientras que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente supervisa y controla aspectos ambientales con autonomía técnica y operativa.