MEEDS - 07 - M7R4

Módulo 7

La regulación por contratos – La distribución

Mercado eléctrico para la transición energética

Maestría en Economía de la Energía y Desarrollo Sustentable

Contratos regulados – Regulación por Contratos

Es la determinación previa, a través de uno o más acuerdos formales o explícitos, de las fórmulas que determinan los precios que una empresa de distribución puede cobrar por la electricidad que vende. Esto no significa que los precios reales estén preestablecidos. Lo que sí está preestablecido es el tratamiento regulatorio (como la indexación, la transferencia automática o la determinación caso por caso) de los elementos de costo individuales que en conjunto, determinan la tarifa minorista.

Es un acuerdo detallado de fijación de tarifas administrado por un regulador independiente. El contrato de regulación no sustituye al regulador, pero limita sustancialmente su discrecionalidad. Obliga al regulador a fijar las tarifas basándose en fórmulas específicas y no sólo en principios generales. Los acuerdos se dan entre el gobierno y la empresa privada, aunque puede utilizarse la figura para establecer compromisos con las empresas estatales.

Manejo de los contratos

Hay cuatro razones principales por las que los contratos de regulación de las empresas de distribución de electricidad requieren una administración continua por parte de alguna entidad gubernamental:

1. A la mayoría de los países les resulta políticamente imposible permitir que una empresa calcule los ajustes periódicos de precios permitidos por una fórmula tarifaria sin una mayor supervisión gubernamental. El tema es más delicado si se trata de una empresa extranjera.
2. Los parámetros clave del contrato como la fórmula de fijación de tarifas, los objetivos de pérdidas y los mecanismos de traspaso de la compra de energía, deben reajustarse cada cierto tiempo. No es un tema a resolver en los tribunales sino a través de una agencia gubernamental como capacidad técnica.
3. Incluso con normas detalladas, habrá que seguir realizando ciertas tareas de regulación. Entre ellas, la aplicación de fórmulas de indexación, el control del comportamiento de la empresa de distribución en materia de precios y calidad del servicio, y la toma de decisiones sobre el incumplimiento y las posibles sanciones.
4. A pesar de una fijación de las tarifas con una especificación detallada, hay muchas otras decisiones reguladoras que no pueden establecerse por adelantado.

Características

• El gobierno se compromete de antemano con un sistema de regulación específico que establece cómo se fijarán las tarifas minoristas durante un periodo de varios años.
• Aunque el gobierno suele diseñar el sistema de tarifas y asumir el compromiso formal, una entidad reguladora separada y posiblemente independiente ejecutará el contrato.
• El acuerdo contiene una fórmula con parámetros preestablecidos que determinan cómo el regulador establecerá los ingresos totales anuales o los niveles medios de las tarifas.
• El contrato suele especificar algún proceso para hacer frente a acontecimientos imprevistos que pueden tener un efecto significativo en los costos o ingresos de la empresa.
• El contrato regulador puede tener una vida indefinida, pero con revisiones programadas.
• El contrato suele especificar tres tipos de acciones reguladoras:
• el reajuste de los parámetros de la fórmula tarifaria al final del periodo plurianual;
• los ajustes periódicos por inflaciones o "true-up" por la diferencia entre los valores reales y los proyectados;
• los ajustes extraordinarios por acontecimientos inesperados o difíciles de predecir que puedan tener un efecto significativo en la situación financiera de la empresa de distribución.

Aspectos sensibles

• El acuerdo puede ser un documento independiente, como una licencia o una concesión. Lo habitual es que se derive de reglamentos o decretos secundarios o de una ley sectorial. En este caso, la regulación por contrato no es un acuerdo único, sino una combinación de concesiones, licencias, decretos y leyes. El sistema de regulación no será sostenible a menos que todos los documentos sean coherentes.
• El acuerdo debe especificar los mecanismos para el manejo de disputas entre el regulador o administrador del contrato, y la empresa. Pueden ser canales judiciales normales o instancias nacionales o internacionales especializadas, o de mediación y arbitraje.
• Debe existir el compromiso del gobierno para cumplir un programa de subvenciones en caso de producirse grandes brechas entre ingresos y costos. Las subvenciones pueden adoptar diferentes formas:
• Subvenciones directas a la empresa de distribución (por ejemplo en el precio de la energía que la empresa de distribución paga por las compras a granel)
• Subvenciones a las tarifas de los clientes de bajos ingresos.
• Subvenciones a los costos de capital para conectar nuevos clientes rurales (electrificación rural).

Contrato regulado vs. PPA

Cuando se habla de contratos, es común pensar en contratos comerciales. Un contrato de regulación tiene cierto parecido con un contrato comercial o PPA. El Gobierno entrega un sistema de tarificación que garantiza un nivel de ingresos a cambio de los servicios que prestará la empresa distribuidora.

Sin embargo existen tres características en particular hacen que los contratos regulados en la distribución sean más difíciles de negociar y mantener que los PPA:

• el gran número de clientes,
• la gran visibilidad del precio de venta al público
• la necesidad de inversiones continuas

Generación vs. Distribución

Fuente: Woolf, F., Tenenbaum, B., & Bakovic, T. (2003). Regulation by Contract: A New Way to Privatize Electricity Distribution?: 14. World Bank Publications

Diferencias con el contrato comercial

Al margen de lo señalados, existen algunas diferencias importantes entre un contrato de regulación y un contrato comercial.

• Doble rol del Gobierno: es el propietario de los activos ( o vendedor de activos en un proceso de privatización) y al mismo tiempo encargado de hacer cumplir el contrato de regulación.
• Derechos asimétricos: el Gobierno puede reservarse el derecho de rescisión anticipada, el derecho a realizar modificaciones unilaterales del contrato y el derecho a prohibir la rescisión anticipada del contrato por la parte privada.
• Contradicción aparente: el gobierno utiliza su capacidad legal y se compromete de antemano a una forma específica de fijación de tarifas, pero al mismo tiempo acuerda limitar su propia capacidad de modificar el sistema de fijación de tarifas durante un tiempo determinado.

Objetivos y estrategia

La regulación por contrato debe alcanzar dos objetivos:

1. Proteger a los consumidores de los precios de un monopolio asegurando niveles mínimos de calidad.
2. Atraer a los inversores para prestar el servicio en condiciones de calidad y a precios asequibles, asegurándoles un flujo de ingresos .

En la práctica se persigue alcanzar lo mejor de estos dos espacios en conflicto, y definir las compensaciones que permitan alcanzar un justo punto de equilibrio. La estrategia consiste en limitar la discrecionalidad del regulador en áreas que disuaden la inversión y, al mismo tiempo, utilizar una regulación independiente para evitar las incertidumbres hacia el inversor que se originan en la gestión política y los cambios de gobierno o de política gubernamental.

Un mecanismo de transición

Se ha sugerido que la regulación por contrato sólo es necesaria para poner en marcha los proceso de privatización del sector de la distribución. En otras palabras, se trata de una técnica para "poner en marcha" el proceso de regulación y privatización. La justificación de limitar la regulación por contrato sólo a este periodo de transición, es la necesidad de contar con el contrato en un período que es de aprendizaje para la comisión reguladora. En el fondo, esto surge de la desconfianza en la incidencia que el gobierno pudiera tener en las decisiones de la comisión reguladora, no obstante su aparente independencia. Aunque estas son justificaciones plausibles para utilizar la regulación por contrato en los países en desarrollo, es interesante conocer que la regulación por contrato se ha convertido en el sistema de regulación elegido en muchos países desarrollados que no operan en entornos de gobernanza débil.

El caso Ecuador:

Contrato regulado de Concesión (Adhesión):

• Concedente: Ministerio de Energía (MERNNR).
• Beneficiario: Generador
• Supervisión del Contrato: Agencia de Regulación y Control.

Contrato regulado de compraventa de energía:

• Actores: Generadores y empresas distribuidoras.
• Liquidación, facturación y pago: CENACE
• Garantía: Fideicomiso mercantil con prelación de pagos.

Contratos no regulados:

• Actores: Generadores privados y grandes consumidores.